深圳市城市更新辦法實施細則解讀
為實施《深圳市城市更新辦法》，規(guī)范城市更新活動，建立規(guī)范、有序的城市更新長效機制，制定《深圳市城市更新辦法實施細則》。該《實施細則》于2012年1月21日經(jīng)深圳市政府同意并予以印發(fā)，自發(fā)布之日起正式施行。CN人才網(wǎng)小編給大家推薦了下面的深圳市城市更新辦法實施細則解讀，歡迎閱讀。
2012年2月7日上午9：30，深圳市政府新聞發(fā)布廳舉行《深圳市城市更新辦法實施細則》新聞發(fā)布會，深圳市規(guī)劃國土委副主任薛峰與深圳市城市更新辦公室副主任譚權(quán)對《實施細則》的相關(guān)出臺背景及重點內(nèi)容向媒體和公眾作了重點解讀。
《實施細則》中作出明確規(guī)定：城市更新單元內(nèi)要有大于3000平方米且不小于拆除范圍用地面積15%的獨立用地?zé)o償移交給政府，用于建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施或者城市公共利益項目等。
此外，對于舊住宅區(qū)的改造，做出了“不再允許開發(fā)商自發(fā)進駐小區(qū)設(shè)立各類‘改造辦公室’、私自發(fā)布公告、進行意愿征集、簽訂改造補償協(xié)議等”，“舊住宅區(qū)改造都要由各區(qū)更新主管部門統(tǒng)一組織開展”等規(guī)定。
《實施細則》還明確規(guī)定，在城市更新單元規(guī)劃經(jīng)批準后，由區(qū)政府組織制定搬遷補償安置指導(dǎo)方案和公開招標方案，經(jīng)占建筑物總面積90%以上且占總數(shù)量90%以上的業(yè)主同意后，公開選擇市場主體。
會上，薛峰及譚權(quán)就記者所提出的問題也做了回應(yīng)。
針對城市更新進程問題，譚權(quán)指出，不管是在計劃方面還是在規(guī)劃審批方面，都已經(jīng)做了整合簡化，特別在行政審批方面，按照行政許可有關(guān)要求，對城市更新所涉及大多數(shù)事項全部進行縮減，和以前相比基本縮減了一半。
針對城市更新面臨的拆遷和補償問題，譚權(quán)指出，政府一貫鼓勵市場運行，重視由權(quán)利人以達成協(xié)議的方式進行搬遷，此外，針對部分情形下難以推進的情況，也會對相應(yīng)的房屋征收與補償條例細則進行細化，以促進相關(guān)項目的實施。
對于更新主體的確定，譚權(quán)表示，在本次更新細則中特別做出了規(guī)定，明確了更新項目實施主體確認程序及后續(xù)的監(jiān)管。他指出，特別是在城市更新拆除范圍內(nèi)存在多個權(quán)利主體時，必須將房產(chǎn)相關(guān)權(quán)益轉(zhuǎn)移到單一主體上，再由單一主體進行項目實施。監(jiān)管方面則由區(qū)政府進行把關(guān)，市政府進行后期監(jiān)管落實的積極配合。
同時，對于記者提出政府介入城市更新項目時，薛峰表示，政府主要力量不是介入城市更新項目實施，更多的是著重在引導(dǎo)政策、規(guī)劃、計劃服務(wù)方面，對于一些市場關(guān)注度不夠且關(guān)乎民生的，政府也要適當?shù)夭扇∫恍┍匾慕槿氪胧�。但范圍的界定是清晰且有限的�?/p>
【采訪節(jié)選】
一、整合簡化 為城市更新提速
記者：大家都知道深圳的土地少，二元結(jié)構(gòu)有些空間、質(zhì)量有待提高。但是同時我們觀察到城市更新有些項目推進速度不如人意，我了解有一個項目十幾年前就說要動工，可是現(xiàn)在還沒有真正啟動。深圳城市更新緊迫形勢已經(jīng)擺在眼前了，如何從申報、審批、運作流程、實施主體明確等環(huán)節(jié)上面提速，這是一個重要課題，這個細則從制度上對上面一些方面有沒有具體涉及?
譚權(quán)：政府管理部門提速，包括了幾個方面內(nèi)容，一個是在計劃方面，原來分兩個層面，一個是規(guī)劃制定計劃，一個實施計劃，這次整合簡化成一個計劃。為了提高效率，原來每年一個批次，年底做計劃報批準，第二年實施。這次在2011年動態(tài)申報，任何時間申報主體都可以向主管部門申報�；咀龅诫S時受理。第二，規(guī)劃審批方面。以前包括向區(qū)政府、市規(guī)劃主管部門兩個層級申報規(guī)劃。這次考慮到實施效率需要，我們把這兩個合并，由市規(guī)劃主管部門一家申請，由他同步征求區(qū)政府意見。還有一個比較重要的，在行政審批方面，按照行政許可有關(guān)要求，對城市更新所涉及大多數(shù)事項全部進行縮減，和以前相比基本縮減了一半。另外我們在政府部門之間就相關(guān)工作職能明確劃分，特別是市級層面、區(qū)級層面，分工明確后有利于提高效能。
對于開發(fā)主體來說，一個是希望開發(fā)主體一定要在區(qū)政府城市更新部門支持和監(jiān)管下開展前期工作，將前期工作做得比較扎實，有利于今后工作提速。對于實施過程中存在的拆遷有關(guān)問題，我們今后也會制定相應(yīng)管理規(guī)定進行解決，促進相關(guān)項目實施。
記者：深圳其實很多的違法建筑，大部分就是因為單棟、零星的房子，已經(jīng)用了很多年，那些村民自行拆除，那這些單獨的，不能納入城市更新的項目，有沒有什么樣的出路來處理?另外，城市更新最大阻礙是拆遷和補償，對這塊我們細則也沒有特別很詳細的規(guī)定，會不會有什么東西來彌補這一塊，比如中心區(qū)怎么一個價格范圍，回遷什么價格范圍，會不會有一個更明確的細則?
譚權(quán)：城市更新倡導(dǎo)的是成片地區(qū)的改造。當然，對于零散危房改造我們也予以了關(guān)注，目前我們委正在制定針對單棟零散危房拆除重建規(guī)劃管理辦法，這里面有一套明確的流程，辦法出臺后，今后零散危房報建、產(chǎn)權(quán)注銷、登記會有一個新的程序，目前正在征求相關(guān)部門的意見。
第二，由于深圳市鼓勵市場運行，我們也非常重視由權(quán)利人以達成協(xié)議方式完成搬遷。同時，國有土地上房屋征收與補償條例出臺后，針對有些部分情形下難以推進的情況，目前我們深圳市正在對國有土地上房屋征收與補償條例細則進行細化，市里有關(guān)部門正在制定規(guī)定。
二、加強實施主體及更新進程監(jiān)管
記者：《實施細則》當中第46條提到舊住宅區(qū)改造要業(yè)主公開選擇市場主體，49條提出由區(qū)政府職能部門對實施主體資格進行確認，我想問這個實施主體確認背后有沒有其他條件?在后續(xù)實施過程中政府如何對項目進行相應(yīng)監(jiān)管?
譚權(quán)：在我們這次城市更新細則里面，我們特別對更新主體作了規(guī)定，重點明確了更新項目實施主體確認程序以及后續(xù)監(jiān)管。實施主體主要包含針對城市更新拆除范圍內(nèi)可能會存在多個權(quán)利主體，我們必須形成一個單一主體才能開展下一步運作。具體方式上，比如權(quán)利主體通過房地產(chǎn)作價入股方式或者成立公司或者與開發(fā)主體要簽訂搬遷補償協(xié)議�；蛘邔�(quán)利主體所有房產(chǎn)進行收購，主要目的是將房產(chǎn)相關(guān)權(quán)益轉(zhuǎn)移到單一主體上，由單一主體進行項目實施。
相關(guān)監(jiān)管方面，規(guī)定必須由區(qū)政府更新職能部門對主體資格確認。充分發(fā)揮區(qū)政府在一進一出的把關(guān)作用，申報項目階段，項目符合方向等問題，由區(qū)政府把關(guān)。而重點的項目實施監(jiān)管方式就是通過區(qū)政府和實施主體簽訂項目監(jiān)管協(xié)議方式落實。比如要向政府提供公益項目用地，保障性住房，還有搬遷安置協(xié)議，除了區(qū)政府在實施監(jiān)管里面，市政府相關(guān)部門也要作積極配合，比如項目建成后，進行驗收、房地產(chǎn)預(yù)售的時候必須做到相應(yīng)監(jiān)管內(nèi)容要落實，比如該移交的應(yīng)當移交，該建成的應(yīng)當建成。
三、市場運行與政府引導(dǎo)同行
記者：政府實施的主要出發(fā)點是什么?以前辦法沒有談到這一點。政府實施主要包括哪幾個方面?哪幾個情況?第71條說因拆遷談判兩年未完成的項目，由政府優(yōu)先納入，是不是兩年談不下去，政府就收回來，如果談了兩年政府不收的情況，發(fā)展商的這個項目怎么辦?
薛峰：現(xiàn)在為什么政府有些方面適當介入呢?主要是兩方面原因，一方面根據(jù)城市發(fā)展，我們一些重點城市發(fā)展地區(qū)，但是在市場選擇和判斷來講，并沒有納入優(yōu)先考慮范圍，實際上原特區(qū)內(nèi)的四個區(qū)主要是羅湖、福田、南山，還有寶安、龍崗兩區(qū)中心地帶仍然是城市更新熱點地區(qū)。但是政府隨著新區(qū)開發(fā)，但是市場沒有太多更新熱情，但政府又要把這部分空間挖掘出來，那么適當?shù)卣鲃咏槿�，這是配合重點地區(qū)推進而來的。第二，它可能不是城市發(fā)展的重大舉措，但是出于民生考慮，政府也應(yīng)當有些介入。總的講，政府主要力量不是介入城市更新項目實施，還是引導(dǎo)政策、規(guī)劃、計劃服務(wù)這塊，如果有一些硬的骨頭必須要啃，而市場又關(guān)注度不夠，適當?shù)卣惨扇∫恍┍匾慕槿氪胧�。范圍會界定的比較清晰，而且是非常有限的。
拆除重建類項目，如果更新單元規(guī)劃都已經(jīng)批準了，就意味著更新項目是完全成立的。批準了兩年過后，因為搬遷談判等等，而且沒有實施主體對它進行改造。這個時候經(jīng)過綜合判斷，確有實施的必要性和緊迫性，出于安全、環(huán)境配套的考慮，如果符合相關(guān)規(guī)定的，可以優(yōu)先納入，政府可以優(yōu)先介入。實際上是這個意思。如果規(guī)劃批了兩年后，還是沒有人愿意干，還是推不動，而且經(jīng)過判斷你也沒有存在安全問題，那就說明條件不成熟，那就可以再放一放。
相關(guān)閱讀：《深圳市城市更新辦法》亮點解讀
2009年10月22日，深圳市政府四屆一四六次常務(wù)會議審議通過了《深圳市城市更新辦法》(以下簡稱“更新辦法”)。該辦法公布不到兩個月時間，深圳市新增舊改項目逾200個。該辦法的實施，將把土地資源十分有限的深圳，對于城市空間的利用發(fā)揮到極致，一批地產(chǎn)公司將從中受益，但對于那些只能以“招拍掛”模式拿地的房產(chǎn)公司，該辦法的實施帶來的或許更多是沖擊。本文結(jié)合以前的舊改政策，就《更新辦法》的重大亮點進行解讀。
1、舊改土地上市繞開招拍掛形式
按照以前舊改政策的規(guī)定，改造主體拆遷完了之后，還要將土地拿出來招拍掛，自己不一定能拿得到，一些企業(yè)為舊改項目的拆遷耗費了大量精力，并且付出不少機會成本，但最終卻只是扮演了一個一級土地開發(fā)商的角色，這大大挫傷了企業(yè)繼續(xù)參與舊改的積極性，也影響了全市舊改項目的進展。《更新辦法》對舊改土地的上市形式繞開了招拍掛，雖然通篇并沒有一個字提到協(xié)議出讓，但事實上，這份文件等于是默許或者是恢復(fù)了以前的協(xié)議出讓。理由有兩個，一是如果土地繼續(xù)需要招拍掛的話，那么最終的地價是不可能被提前確定的，但是在《更新辦法》中明確規(guī)定了拆除重建類城市更新項目的補繳地價情況，比如城中村部分容積率以2.5以下、2.5-4.5和4.5以上為界定標準，分別執(zhí)行免地價、20%公告基準地價和公告基準地價的政策。而各區(qū)域的公告基準地價是確定的，所以只要這個城市更新項目確定了容積率，它的地價也基本上確定了;二是《更新辦法》第35條規(guī)定：“拆除重建類更新項目的實施主體在取得規(guī)劃許可文件后，應(yīng)當與市規(guī)劃國土主管部門簽訂土地使用權(quán)出讓合同補充協(xié)議或者補簽土地使用權(quán)出讓合同，土地使用權(quán)期限重新計算，并按照本辦法規(guī)定補繳地價。”該條盡管沒有明確表達土地可以協(xié)議出讓，但卻已經(jīng)是非常確定地透露，城市更新項目可以不用經(jīng)過招拍掛。
2、改造主體多元化
《更新辦法》第5條規(guī)定：“城市更新可以依照有關(guān)法律法規(guī)及該辦法的規(guī)定分別由市、區(qū)政府、土地使用權(quán)人或者其他符合規(guī)定的主體實施。”第32條規(guī)定：“拆除重建類城市更新項目范圍內(nèi)的土地使用權(quán)人與地上建筑物、構(gòu)筑物或者附著物所有權(quán)人相同且為單一權(quán)利主體的，可以由權(quán)利人依據(jù)本辦法實施拆除重建。”第33條規(guī)定：“拆除重建類城市更新項目范圍內(nèi)的土地使用權(quán)人與地上建筑物、構(gòu)筑物或者附著物所有權(quán)人不同或者存在多個權(quán)利主體的，可以在多個權(quán)利主體通過協(xié)議方式明確權(quán)利義務(wù)后由單一主體實施城市更新，也可以由多個權(quán)利主體簽訂協(xié)議以權(quán)利人擁有的房地產(chǎn)作價入股成立公司實施更新，并辦理相關(guān)規(guī)劃、用地、建設(shè)等手續(xù)。”第34條規(guī)定：“同一宗地內(nèi)建筑物由業(yè)主區(qū)分所有，經(jīng)專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)三分之二以上的業(yè)主同意拆除重建的，全體業(yè)主是一個權(quán)利主體。”
根據(jù)以前的舊改政策，改造主體限定為政府和具有拆遷資質(zhì)的開發(fā)商，這一限定為舊改項目的進展人為制造了許多障礙，許多被拆遷人基于歷史因素、個人感情因素、補償安置因素，堅決抵制搬遷，形成所謂的“釘子戶”�！陡罗k法》將原權(quán)利主體納入舊改的主體范圍，將大大促進原權(quán)利人進行改造的積極性，進而推動舊改項目的進展。
《2010年深圳市城市更新單元規(guī)劃制定計劃申報指引》中對申報條件和申報主體都作出了明確規(guī)定。申報條件為：申報城市更新單元范圍內(nèi)為單一權(quán)利主體的，權(quán)利主體同意改造后即可進行申報;存在多權(quán)利主體的情況較為復(fù)雜，申報城市更新單元為單一宗地的，經(jīng)占建筑物總面積2/3以上且占總數(shù)量2/3以上的權(quán)利主體同意改造后，可進行申報;城中村更新的，經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位的股東代表大會表決通過，或占建筑物總面積2/3以上且占總?cè)藬?shù)2/3以上的業(yè)主同意改造后，可進行申報。申報主體為：申報城市更新單元為單一權(quán)利主體的較為簡單，直接由權(quán)利主體申報;申報城市更新單元內(nèi)存在多個權(quán)利主體的，須形成單一主體進行申報，形成方式多樣化，如權(quán)利主體共同委托單一個人或法人企業(yè)代為申報;同一宗地內(nèi)建筑物由業(yè)主區(qū)分所有的，按照《深圳市業(yè)主大會和業(yè)主委員會指導(dǎo)規(guī)則》和《深圳市業(yè)主大會和業(yè)主委員會議事規(guī)則(示范文本)》等規(guī)定召開業(yè)主大會，以業(yè)主委員會名義、由業(yè)主大會推舉產(chǎn)生的業(yè)主代表進行申報;屬城中村更新的，由原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的`繼受單位進行申報。
3、關(guān)內(nèi)外地價標準統(tǒng)一
關(guān)于地價標準，《更新辦法》第36條規(guī)定：“拆除重建類城市更新項目中城中村部分，建筑容積率在2.5及以下部分，不再補繳地價;建筑容積率在2.5至4.5之間的部分，按照公告基準地價標準的20%補繳地價;建筑容積率超過4.5的部分，按照公告基準地價標準補繳地價。城中村依本辦法補繳地價進行拆除重建后，符合有關(guān)規(guī)定的建筑物和附著物均可以由建設(shè)單位取得完全產(chǎn)權(quán)，并可以自由轉(zhuǎn)讓。”
《更新辦法》明確了城市更新項目中城中村、舊屋村、工業(yè)區(qū)及其他各類區(qū)域的地價收取標準，在保持與原城中村改造地價政策的延續(xù)的基礎(chǔ)上，對特區(qū)內(nèi)外的地價標準進行了統(tǒng)一。
4、用地鼓勵產(chǎn)業(yè)升級
《更新辦法》中多處提到產(chǎn)業(yè)升級，如《更新辦法》第12條第3款規(guī)定：“城市更新單元規(guī)劃涉及產(chǎn)業(yè)升級的，應(yīng)當征求相關(guān)產(chǎn)業(yè)主管部門意見功能。”第38條第1款規(guī)定：“拆除重建類的工業(yè)區(qū)升級改造項目升級改造為工業(yè)用途或者市政府鼓勵發(fā)展產(chǎn)業(yè)的，原有合法建筑面積以內(nèi)部分不再補繳地價;增加的建筑面積按照公告基準地價標準的50%繳納地價。”
《更新辦法》的出臺將加快舊工業(yè)區(qū)及用地效益低下的產(chǎn)業(yè)空間的整合改造，集約節(jié)約利用土地，并通過“騰挪置換”為高成長型企業(yè)的發(fā)展提供空間。此外，城市更新將推動傳統(tǒng)制造業(yè)的優(yōu)化升級和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，積極推進創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房建設(shè)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)空間布局的優(yōu)化整合。同時，引導(dǎo)工業(yè)用地合理置換。工業(yè)用地功能轉(zhuǎn)換將逐步降低全市工業(yè)用地比例，加大產(chǎn)業(yè)空間置換力度，實現(xiàn)土地利用結(jié)構(gòu)的進一步優(yōu)化配置。
5、小產(chǎn)權(quán)房何時轉(zhuǎn)正
在《更新辦法》中多次提到物業(yè)功能轉(zhuǎn)變、非商品房轉(zhuǎn)為商品房，給人留下遐想空間。如《更新辦法》第27條第1款規(guī)定：“功能改變后的土地使用權(quán)使用期限按照原用途的使用期限扣除已實際使用時間的剩余期限確定。”第39條第2款規(guī)定：“非商品性質(zhì)房地產(chǎn)轉(zhuǎn)為商品性質(zhì)的，應(yīng)當按照有關(guān)規(guī)定另行補繳相應(yīng)地價。”
城市更新項目范圍內(nèi)未辦理房地產(chǎn)權(quán)登記、又不屬違法用地或者違法建筑的建筑物、構(gòu)筑物或者附著物，應(yīng)當根據(jù)本市有關(guān)房地產(chǎn)權(quán)登記歷史遺留問題處理的相關(guān)規(guī)定完善手續(xù)后，方可作為權(quán)屬確定的更新對象。不過，規(guī)劃國土委明確表示，并沒有為小產(chǎn)權(quán)房或違建正名，此類房子能否進入市場流通，需要走什么樣的程序，目前尚未確定。根據(jù)規(guī)劃國土委相關(guān)負責(zé)人在新聞通氣會中透露，深圳市人大常委會正在制定一個相關(guān)細則，明確什么樣的房子可以轉(zhuǎn)正，可以進入市場流通，以及要走什么樣的程序，該相關(guān)細則預(yù)計明年上半年可以出臺。
在關(guān)注《更新辦法》亮點的同時，我們?nèi)詰?yīng)看到該辦法在執(zhí)行過程中仍存在一定的難度，具體表現(xiàn)在如下方面：一是該辦法回避了拆遷難的問題，拆遷的核心成本仍然較高，這有待于國務(wù)院拆遷條例的盡快出臺;二是原權(quán)利人主動進行舊改項目過程中，會遇到資金緊缺等一系列難題，此仍需政府、銀行等機關(guān)的支持;三是該辦法通過協(xié)議方式快速盤活存量土地的同時，也可能會產(chǎn)生權(quán)力尋租、暗箱操作等問題。
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