預算管理制度影響解讀
預算體制是國家預算編制、執(zhí)行、決算以及實施預算監(jiān)督的制度依據(jù)和法律依據(jù)，是財政管理體制的主導環(huán)節(jié)。一起來看看小編整理的預算管理制度影響解讀吧。
歷經十余年的修法進程，素有“經濟憲法”之稱的預算法終于于今年完成首次大修，并將于2015年1月1日開始施行。其后，國務院于2014年9月陸續(xù)發(fā)布了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》、《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》等配套制度，就加強地方政府性債務管理、改進預算管理，實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度作出了規(guī)定。
預算管理制度改革對非標債權類金融產品的開發(fā)與設計將產生極為重大的影響，筆者擬在本文中對此進行初步的探討。
一、預算管理制度改革對非標債權類金融產品的融資主體的影響
新《預算法》放寬了地方政府發(fā)行地方政府債券的限制，即經國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務的方式籌措。同時，新《預算法》也明確規(guī)定除法律另有規(guī)定之外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務;地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。其后，在《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》中，國務院要求明確劃清政府與企業(yè)界限，政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借，同時，企業(yè)債務也不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔。
長期以來，地方政府通過融資平臺公司舉借政府性債務來進行公益性事業(yè)的投資建設已經成為一種通用的做法。在目前的非標債權類金融產品中，融資平臺公司也一直是主要的融資主體之一。根據(jù)審計署于2013年12月30日發(fā)布的《全國政府性債務審計結果》，由融資平臺公司舉借的政府負有償還責任的債務累計達到了40755.54億元。融資平臺公司主要承擔地方各項公益性項目的建設，其資產質量與盈利性一般較差。金融機構在設計非標債權類金融產品的過程中，之所以愿意給融資平臺公司提供融資，往往不是基于融資平臺公司本身的信用與償債能力，而是基于融資平臺公司與地方財政之間所存在的一定的共通關系。在評價融資平臺公司的償債能力時，地方財政的收入狀況一般也作為重要的評價維度之一。
在地方政府通過融資平臺公司等各種方式舉借債務的情況下，對地方政府性債務進行管理的過程中實際存在“地方政府債務”和“地方政府性債務”兩個不同的概念，涉及的債務范疇并不相同。地方政府性債務除政府舉借的債務外，還包括事業(yè)單位、融資平臺公司等舉借的政府性質債務。但是，根據(jù)新《預算法》及其配套制度，政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。也就是說，以后地方政府性債務中只保留“政府債務”，不再有通過企事業(yè)單位舉借的政府性債務。在融資平臺公司與地方政府之間劃清界限之后，由于部分融資平臺公司的信用與償債能力比較弱，其作為非標債權類金融產品的融資主體，協(xié)助地方政府融資進行公益性事業(yè)建設的方式將不再具有可行性。
根據(jù)《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》的.規(guī)定，對于存量的政府性債務，需要以2013年政府性債務審計結果為基礎，結合審計后債務增減變化情況，經債權人與債務人共同協(xié)商確認，對地方政府性債務存量進行甄別。對地方政府及其部門舉借的債務，相應納入一般債務和專項債務。對企事業(yè)單位舉借的債務，凡屬于政府應當償還的債務，相應納入一般債務和專項債務。地方政府將甄別后的政府存量債務逐級匯總上報國務院批準后，分類納入預算管理。納入預算管理的債務原有債權債務關系不變，償債資金要按照預算管理要求規(guī)范管理。從意見的上述規(guī)定來看，存量的政府性債務將分類納入預算管理，實現(xiàn)公開化與透明化。金融機構需要對此予以關注，并根據(jù)相關政府部門的要求及時處理存量債務相關事宜。
與此同時，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》規(guī)定：“鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益。投資者按照市場化原則出資，按約定規(guī)則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設和運營合作項目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項目收益?zhèn)�、資產證券化等市場化方式舉債并承擔償債責任。”就此，財政部還專門下發(fā)了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，就推廣運用政府和社會資本合作模式(Public-PrivatePartnership，PPP)作出規(guī)定。由此來看，在未來的城市基礎設施建設中，PPP模式將成為重要的建設模式之一。在PPP模式下，投資者的前期投資比較大，后續(xù)通過特許經營權等方式回收投資的時間跨度比較長，對投資者的財務報表將產生極大的壓力。因此，在以PPP模式進行投資時，投資者必然需要通過資產證券化等方式將基礎設施收益權、應收賬款等資產出讓給金融機構進行融資，從而實現(xiàn)資金的高效利用。由此，PPP模式項下的投資者將逐步成為金融產品項下重要的融資主體之一，其融資方式也將更多地采用資產證券化等方式。
綜上所述，筆者認為，從城市基礎設施投融資模式的發(fā)展趨勢來看，以融資平臺公司作為融資主體進行融資建設的方式將逐步消滅，PPP模式將作為一種重要的替代方式得以發(fā)展。同時，PPP模式必然要與資產證券化等融資方式相結合，“PPP模式+資產證券化”將逐步成為城市基礎設施的重要投融資模式之一。
在融資平臺公司被剝離政府融資職能之后，對以前主要通過融資平臺公司融資建設的項目，以后主要有三個渠道進行融資：一是對商業(yè)房地產開發(fā)等經營性項目完全市場化，逐步轉化為一般企業(yè)業(yè)務，以各種企業(yè)融資方式進行融資;二是對供水、供氣、垃圾處理等具有一定收益、可以吸引社會資本參與的公益性事業(yè)積極推廣PPP模式，其債務由項目公司按照市場化原則舉借和償還，政府按照事先約定承擔特許經營權給予、財政補貼、合理定價等責任，不承擔償債責任;三是對難以吸引社會資本參與、確實需要政府舉債的公益性事業(yè)，由政府發(fā)行債券進行融資。
二、預算管理制度改革對非標債權類金融產品的還款來源的影響
新《預算法》規(guī)定將“政府的全部收入和支出都納入預算”，并且，在收入端將一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算都納入到政府預算之中進行考核。
實踐中，部分非標債權類金融產品基于地方政府的土地財政鏈，以特定地塊的土地收入返還、特定地塊的土地收益分成作為主要還款來源之一。但是，在預算管理制度改革之后，政府的全部收入和支出都將納入預算;政府的全部收入應當先上繳國家金庫，再根據(jù)預算管理制度安排進行各項財政支出，任何部門、單位和個人不得截留、占用、挪用或者拖欠。進行全口徑預算管理的情況下，財政收入的透明性將大大提高，土地出讓收入等納入政府性基金收入的款項需要全額進入國庫，并受到嚴格的預算管理。在此種情況下，以特定地塊的土地收入返還、特定地塊的土地收益分成等作為還款來源的非標債權類金融產品將面臨極大的政策風險。
三、預算管理制度改革對非標債權類金融產品的增信的影響
在部分需要以財政性資金作為還款來源的非標債權類金融產品中，采用由地方政府(或其所屬部門)或者地方人大常委會出具相應的文件，承諾將項目的還款納入財政預算，安排財政性資金予以償還的方式或者采用由地方政府(或其所屬部門)出具承諾函，承諾對債務償還進行兜底或者提供保障的方式。由此，地方政府(或其所屬部門)或者地方人大常委會為非標債權類金融產品的未來還款事宜提供了隱性的擔保，具有一定的增信作用。
本次預算管理制度改革對此種增信方式也具有直接的影響：
其一，新《預算法》及其配套制度再次明確與強調了預算的審查權和決定權均歸屬于各級人大，由此，地方政府(或其所屬部門)或者地方人大常委會均不具有預算的決定權，由其出具文件進行隱性擔保并不存在合理的權力基礎，僅具有安慰性質。
其二，新《預算法》及其配套制度的一個主要的指導思想是“修明渠、堵暗道”。根據(jù)新《預算法》及其配套制度的規(guī)定，地方政府舉債將采取地方政府債券方式。沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項債務的，由地方政府通過發(fā)行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。在地方政府發(fā)行地方政府債券的情況下，地方政府對債務的擔保由隱性擔保走向顯性承擔。同時，新《預算法》及其配套制度明確規(guī)定地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保，由此，地方政府(或其所屬部門)出具的承諾函如果涉及到為非標債權類金融產品的未來還款事宜提供各種形式的擔保，并不具有法律效力。
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