不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例解讀
《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》實(shí)施的主要目的是建立所有種類(lèi)不動(dòng)產(chǎn)的登記制度。有專(zhuān)家表示，《條例》本意不在房地產(chǎn)，客觀出發(fā)點(diǎn)也不是單純從反腐、抑制房?jī)r(jià)考慮。不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記是征收房地產(chǎn)稅的前提和基礎(chǔ)，《條例》的推出或?qū)⒓涌旆康禺a(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等稅種推出步伐。
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便民的不動(dòng)產(chǎn)登記程序——《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》解讀
常鵬翱 北京大學(xué)法學(xué)院教授
《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)條例)的一個(gè)根本宗旨是便民，也即方便群眾申請(qǐng)登記，這是條例自始至終貫徹的一項(xiàng)原則，第1條、第4條第2款對(duì)此有明確表達(dá)。在此指引下，條例規(guī)定的不動(dòng)產(chǎn)登記程序在相當(dāng)程度上突出了便民特點(diǎn)。
首先，在申請(qǐng)方式方面，條例明確了共同申請(qǐng)和單方申請(qǐng)的情形，這有助于當(dāng)事人有的放矢地做好申請(qǐng)前的準(zhǔn)備工作。
因買(mǎi)賣(mài)、抵押等交易行為導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的情形相當(dāng)常見(jiàn)，它們需當(dāng)事人雙方共同參與，如合同需要雙方協(xié)商訂立。這些物權(quán)變動(dòng)往往需要登記，《物權(quán)法》第14條、第139條、第187條等均有明確規(guī)定，與此銜接，條例第14條第1款規(guī)定由當(dāng)事人雙方共同申請(qǐng)登記。據(jù)此，交易雙方可事先協(xié)商好申請(qǐng)時(shí)間，并協(xié)力準(zhǔn)備相關(guān)材料，以便于登記的順利進(jìn)展。
至于不是因上述交易行為導(dǎo)致的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)或其他登記事項(xiàng)，條例第14條第2款明確為單方申請(qǐng)登記，它們大致適用于以下情形：
第一，沒(méi)有相對(duì)人的情形，如在宅基地上建造房屋首次申請(qǐng)登記、繼承房屋所有權(quán)、權(quán)利人姓名或名稱(chēng)發(fā)生變化、不動(dòng)產(chǎn)滅失、權(quán)利人放棄權(quán)利等，對(duì)此，當(dāng)事人只要準(zhǔn)備好相關(guān)證明材料即可。
第二，人民法院、仲裁委員會(huì)的生效法律文書(shū)或人民政府生效的決定等導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的情形，這種情形多涉及雙方當(dāng)事人，但根據(jù)《物權(quán)法》第28條，只要法律文書(shū)或決定生效，物權(quán)就變動(dòng)，為便宜起見(jiàn)，權(quán)利人持這些文書(shū)單方申請(qǐng)登記即可。否則，在相關(guān)方不協(xié)助申請(qǐng)時(shí)，權(quán)利人就只能依法申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，法院再要求登記機(jī)構(gòu)協(xié)助執(zhí)行，這就會(huì)增加不少時(shí)間、人力和財(cái)力成本，不能及時(shí)保護(hù)權(quán)利人。
第三，申請(qǐng)更正登記或異議登記的情形。更正登記是更改登記簿的錯(cuò)誤記載，使其回復(fù)正確的登記，異議登記是把登記簿記載可能錯(cuò)誤的信息記載于登記簿的登記，它們都旨在消除登記錯(cuò)誤，保護(hù)真實(shí)權(quán)利。一旦登記錯(cuò)誤涉及他人正當(dāng)權(quán)利，登記簿記載的權(quán)利人和利害關(guān)系人就成為利益關(guān)聯(lián)方，為了減少不必要的協(xié)商成本，也為了高效便捷地保護(hù)正當(dāng)權(quán)利人，條例允許單方申請(qǐng)登記。否則，在利害關(guān)系人認(rèn)為登記錯(cuò)誤時(shí)，要求其應(yīng)與登記簿記載的權(quán)利人共同申請(qǐng)更正登記或異議登記，只要對(duì)方態(tài)度消極而不配合，或因客觀情況而不能配合，更正登記或異議登記將無(wú)法及時(shí)完成，就難以達(dá)到及時(shí)保護(hù)正當(dāng)權(quán)利人的目的。在申請(qǐng)更正登記或異議登記時(shí)，當(dāng)事人需準(zhǔn)備登記錯(cuò)誤的證明材料。
其次，在提出申請(qǐng)方面，條例采取多種切合實(shí)際的'便民措施，為當(dāng)事人便捷而高效地提出申請(qǐng)奠定了良好基礎(chǔ)。
第一，根據(jù)條例第7條第1款，當(dāng)事人應(yīng)向不動(dòng)產(chǎn)所在地的縣級(jí)人民政府登記機(jī)構(gòu)提出登記申請(qǐng)，這無(wú)疑便于當(dāng)事人就近申請(qǐng)，能節(jié)省辦事成本，對(duì)于大中城市的郊區(qū)、農(nóng)村地區(qū)的當(dāng)事人尤為便利。該款規(guī)定體現(xiàn)了不動(dòng)產(chǎn)登記的屬地原則，我國(guó)數(shù)十年來(lái)的土地、房屋等登記實(shí)踐表明該原則是行之有效的。
不僅如此，對(duì)于跨縣級(jí)行政區(qū)域的不動(dòng)產(chǎn)登記，條例第7條第2款規(guī)定由所跨區(qū)域的登記機(jī)構(gòu)分別辦理，不能分別辦理的，由這些登記機(jī)構(gòu)協(xié)商辦理，協(xié)商不成的，由共同的上一級(jí)人民政府不動(dòng)產(chǎn)登記主管部門(mén)指定辦理。據(jù)此，只要當(dāng)事人向有關(guān)登記機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，登記機(jī)構(gòu)就要按照規(guī)定進(jìn)行下一步的工作，如進(jìn)行協(xié)商或請(qǐng)求指定，而不能以跨區(qū)域?yàn)橛�，要求�?dāng)事人自行向上一級(jí)主管部門(mén)尋求解決之道，這無(wú)疑在為申請(qǐng)人提供方便的同時(shí)，能提高登記的工作效率。
第二，根據(jù)條例第15條第1款，當(dāng)事人既可自行到登記機(jī)構(gòu)辦公場(chǎng)所提出登記申請(qǐng)，也可由代理人代為申請(qǐng)。代理人既包括未成年人的父母等法定代理人，也包括當(dāng)事人委托的代理人。在實(shí)踐中，有完全民事行為能力的當(dāng)事人因?yàn)闀r(shí)間或條件不允許，不能親自到登記機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)的情況時(shí)有發(fā)生，此時(shí)就可委托代理人提出申請(qǐng)，以解決燃眉之急。
第三，當(dāng)事人申請(qǐng)登記除了必須提交申請(qǐng)書(shū)，還要提交相關(guān)材料，條例第16條第1款對(duì)此給出了明確提示，可便于申請(qǐng)人事先做好準(zhǔn)備工作，它們主要涉及：(1)身份信息，包括申請(qǐng)人、代理人的身份證明材料;如為委托代理的，還包括授權(quán)委托書(shū);(2)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬信息，包括不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬來(lái)源證明材料、不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書(shū);(3)登記原因證明文件，包括買(mǎi)賣(mài)合同、遺囑等;(4)不動(dòng)產(chǎn)自然狀況信息，包括不動(dòng)產(chǎn)界址、空間界限、面積等材料;(5)與他人利害關(guān)系的說(shuō)明材料等。可以看出，這些材料或由權(quán)利人持有，或與申請(qǐng)人密切相關(guān)，申請(qǐng)人通常不難獲得這些材料，再加上條例也未限制它們的形式，從而不會(huì)給當(dāng)事人增加額外的費(fèi)用和成本。
更為重要的是，由于一些申請(qǐng)人不了解登記知識(shí)，不知道相關(guān)專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)的意思，即便條例列舉了上述材料，也不能增加他們的感性認(rèn)識(shí)，仍不便于他們申請(qǐng)登記。為了消除這種現(xiàn)象，條例第16條第2款特別要求登記機(jī)構(gòu)應(yīng)在辦公場(chǎng)所和門(mén)戶(hù)網(wǎng)站公開(kāi)申請(qǐng)登記所需材料目錄和示范文本等信息，這樣就能更細(xì)致、更全面地展示各類(lèi)登記所需的具體材料，以便申請(qǐng)人按圖索驥地做好準(zhǔn)備工作;能更清晰、更直觀地展示相關(guān)文書(shū)，也便于申請(qǐng)人正確而迅捷填寫(xiě)申請(qǐng)文書(shū)。目前不少登記機(jī)構(gòu)均采用這種做法，但并不普遍，通過(guò)該條款的強(qiáng)制規(guī)定，能全面提升登記機(jī)構(gòu)的服務(wù)水準(zhǔn)，在申請(qǐng)材料的準(zhǔn)備和申請(qǐng)文書(shū)的填寫(xiě)方面為申請(qǐng)人提供最大的便利。
再次，在受理申請(qǐng)方面，條例詳細(xì)規(guī)定了登記機(jī)構(gòu)的工作規(guī)范，它們圍繞如何方便申請(qǐng)人而展開(kāi)，體現(xiàn)了登記便民的原則。
登記機(jī)構(gòu)是否以及如何受理申請(qǐng)，是登記能否順利往前推進(jìn)的第一步，這不僅對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利影響深遠(yuǎn)，還決定著申請(qǐng)人要跑幾趟登記機(jī)構(gòu)。條例對(duì)此的態(tài)度相當(dāng)慎重，秉持登記便民的原則，在時(shí)間上要求登記機(jī)構(gòu)當(dāng)場(chǎng)決定是否受理，在程序上要求登記機(jī)構(gòu)書(shū)面告知申請(qǐng)人，這樣就能確保申請(qǐng)人及時(shí)知道申請(qǐng)有無(wú)瑕疵及可能的補(bǔ)救措施。
具體而言，條例第17條第1款詳細(xì)規(guī)定了登記機(jī)構(gòu)受理申請(qǐng)的工作規(guī)范，主要包括：(1)申請(qǐng)事項(xiàng)屬于登記職責(zé)范圍，申請(qǐng)材料齊全且符合法定形式的，應(yīng)當(dāng)受理以進(jìn)入后續(xù)的審查階段，并將受理情況書(shū)面告知申請(qǐng)人，以證明登記機(jī)構(gòu)受理了申請(qǐng)，接收了相應(yīng)的申請(qǐng)材料;(2)申請(qǐng)材料存在可以當(dāng)場(chǎng)更正的錯(cuò)誤的，如申請(qǐng)書(shū)有錯(cuò)別字，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人當(dāng)場(chǎng)更正，申請(qǐng)人當(dāng)場(chǎng)更正后，應(yīng)當(dāng)受理并書(shū)面告知申請(qǐng)人;(3)申請(qǐng)材料不齊全或者不符合法定形式的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)書(shū)面告知申請(qǐng)人不予受理并一次性告知需要補(bǔ)正的全部?jī)?nèi)容;(4)申請(qǐng)登記的不動(dòng)產(chǎn)不屬于本機(jī)構(gòu)登記范圍的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)書(shū)面告知申請(qǐng)人不予受理并告知申請(qǐng)人向有登記權(quán)的機(jī)構(gòu)申請(qǐng)。一旦登記機(jī)構(gòu)未按照這些規(guī)范從事行為，如未當(dāng)場(chǎng)書(shū)面告知申請(qǐng)人不予受理，根據(jù)條例第17條第2款，結(jié)果視為受理。
最后，在審查處理方面，條例通過(guò)明確登記機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)，以確保登記行為的規(guī)范化，從而便于申請(qǐng)人等相關(guān)人員的參與或監(jiān)督。
第一，為了保證登記的正確性，登記機(jī)構(gòu)要實(shí)地查看或調(diào)查，這需申請(qǐng)人等相關(guān)人員的配合，如根據(jù)條例第19條第1款，對(duì)于房屋所有權(quán)首次登記、在建建筑物抵押權(quán)登記、不動(dòng)產(chǎn)滅失的注銷(xiāo)登記等情形，登記機(jī)構(gòu)可實(shí)地查看不動(dòng)產(chǎn);根據(jù)該條第2款，登記申請(qǐng)可能存在權(quán)屬爭(zhēng)議或涉及他人利害關(guān)系的，登記機(jī)構(gòu)可調(diào)查申請(qǐng)人等相關(guān)人員。通過(guò)明確這些例外審查事項(xiàng)，申請(qǐng)人等相關(guān)人員能預(yù)先知道自己是否需要配合，從而做好相應(yīng)的準(zhǔn)備。
第二，條例第20條明確了登記機(jī)構(gòu)完成登記的時(shí)限，即在法律沒(méi)有另行規(guī)定時(shí)，自受理申請(qǐng)之日起30個(gè)工作日內(nèi)完成，這既要求登記機(jī)構(gòu)高效工作，也便于申請(qǐng)人監(jiān)督登記機(jī)構(gòu)是否按期完成登記行為。
第三，條例第21條第2款規(guī)定，在完成登記后，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)依法向申請(qǐng)人核發(fā)權(quán)屬證書(shū)或登記證明，據(jù)此，只要登記事項(xiàng)記載于登記簿，無(wú)需申請(qǐng)人再行申請(qǐng)，登記機(jī)構(gòu)就應(yīng)核發(fā)權(quán)屬證書(shū)或登記證明，這完全符合我國(guó)民眾希望持有產(chǎn)權(quán)證書(shū)的交易習(xí)慣和心理預(yù)期，也有助于持證人監(jiān)督登記機(jī)構(gòu)的行為，即證書(shū)與登記簿的記載應(yīng)一致，登記機(jī)構(gòu)不得擅自更改登記簿的信息。
第四，根據(jù)條例第22條，登記申請(qǐng)存在違法、存在尚未解決的權(quán)屬爭(zhēng)議或不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利超過(guò)規(guī)定期限等情形的，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)不予登記，并書(shū)面告知申請(qǐng)人。通過(guò)書(shū)面告知登記申請(qǐng)存在的瑕疵，能使申請(qǐng)人既知道問(wèn)題所在，又知道能否或如何采用其他補(bǔ)救措施，從而可安排進(jìn)一步的行為。
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