《國家土地督察條例》全文解讀
盡管《國家土地督察條例》的出臺(tái)尚未有明確的時(shí)間表，但面對(duì)全國土地違法違規(guī)案件將長期存在的狀況，國土資源部已經(jīng)著手對(duì)土地違法違規(guī)案件的處理、處罰方式進(jìn)行“標(biāo)準(zhǔn)化”，以盡可能壓縮存在的“運(yùn)作”空間。
日前，設(shè)在國土資源部的國家土地督察辦已將《土地督察發(fā)現(xiàn)問題分類指引(試行)》(下稱《分類指引》)下發(fā)到派駐各地的土地督察局，并要求各督察局按照分類指引對(duì)發(fā)現(xiàn)、立案的地方土地違法違規(guī)案件進(jìn)行處理、整改和處罰。
這是全國土地督察制度建立7年以來，首次形成的國家土地督察發(fā)現(xiàn)和認(rèn)定地方政府在土地利用和管理中違反土地管理法律法規(guī)、規(guī)章和有關(guān)政策問題的參照依據(jù)。在發(fā)展沖動(dòng)甚為強(qiáng)烈的地方政府面前，分類指引的出現(xiàn)，或?qū)⒆尩胤秸媾R一個(gè)全新的局面。
已經(jīng)執(zhí)行
“這件事情，部里面在春節(jié)以后就已經(jīng)做了，文件已經(jīng)發(fā)到9大土地督察局了，現(xiàn)在各督察局正在按照這個(gè)分類指引，對(duì)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)、立案的土地違法違規(guī)案件進(jìn)行處理和整改。”4月15日中午，一位地方國土資源廳的內(nèi)部人士告訴《中國經(jīng)營報(bào)》記者，《分類指引》已經(jīng)正式下發(fā)執(zhí)行。
所謂“9大督察局”是國土資源系統(tǒng)內(nèi)部的工作術(shù)語。2008年，國務(wù)院下發(fā)50號(hào)文件，確定建立國家土地督察制度，并將國家土地督察辦公室設(shè)在國土資源部，由國土資源部部長兼任國家土地總督察。按照國務(wù)院工作安排，總計(jì)設(shè)立了包括北京、上海等在內(nèi)的9個(gè)土地督察局，負(fù)責(zé)所在區(qū)域內(nèi)的土地違法違規(guī)案件督察、整改工作。
多位國土資源部內(nèi)部人士向本報(bào)記者證實(shí)了這一消息。國家土地總督察辦公室有關(guān)負(fù)責(zé)人公開表示，這是全國土地督察制度建立以來，首次形成的國家土地督察發(fā)現(xiàn)和認(rèn)定地方政府在土地利用和管理中違反土地管理法律法規(guī)、規(guī)章和有關(guān)政策問題的參照依據(jù)。
記者了解到，在過去對(duì)地方土地違法違規(guī)的督察整改過程中，國土資源部發(fā)現(xiàn)，土地督察發(fā)現(xiàn)問題的認(rèn)定、分類整改缺乏統(tǒng)一要求，影響了土地督察職能的統(tǒng)一規(guī)范行使，也制約了土地督察成果的進(jìn)一步提升。
也正因如此，國土資源部認(rèn)為，土地督察工作在探索創(chuàng)新7年多之后，對(duì)督察發(fā)現(xiàn)問題的分類、認(rèn)定工作進(jìn)一步統(tǒng)一和規(guī)范勢(shì)在必行。
“當(dāng)然，這并不是說之前的土地督察制度存在重大問題，畢竟從制度創(chuàng)立以來，對(duì)地方各種土地違法違規(guī)問題的督察整改、對(duì)土地利用和管理合法有序推進(jìn)等方面，都做了很多工作，所取得的效果，國務(wù)院是認(rèn)可的。”一位接近國土資源部的權(quán)威人士表示。
標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法
在創(chuàng)立超過7年之后，設(shè)在國土資源部的國家土地督察辦公室下發(fā)《分類指引》，其主要意圖是期望通過《分類指引》將土地違法違規(guī)案件的處理、處罰、整改標(biāo)準(zhǔn)化，最大限度地壓縮“自由裁量”和“運(yùn)作”的空間。
“我們看到分類指引，內(nèi)容劃分是很細(xì)的，基本歸納涵蓋了地方上出現(xiàn)的土地違法違規(guī)的各種情況，并且對(duì)應(yīng)了相應(yīng)的處理辦法，基本上是一種情況對(duì)待一種處理辦法，按章辦事。”前述地方國土資源廳內(nèi)部人士表示。
地方政府土地利用和管理職責(zé)主要分兩個(gè)層次履行，一是省級(jí)政府，二是市縣政府。根據(jù)地方政府履職內(nèi)容的不同，《分類指引》將土地督察發(fā)現(xiàn)的問題分為耕地保護(hù)、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收、土地供應(yīng)、土地利用、土地登記和抵押融資、違法占地與土地執(zhí)法、相關(guān)部門履責(zé)、土地管理政策文件和其他共9個(gè)方面，并將9個(gè)方面進(jìn)一步細(xì)分為37類、111種問題類型。
國家土地督察辦公室一位負(fù)責(zé)人表示，由于覆蓋了省和市(縣)政府的土地利用和管理職責(zé)，問題分類可以說覆蓋了土地管理工作的全流程，是從政府管理職責(zé)的角度進(jìn)行定性、表述，符合土地督察的職責(zé)和要求。
記者了解到，《分類指引》將土地利用涉及的問題細(xì)分為閑置土地處置不到位、土地批而未供、低效利用土地、擅自改變土地用途等4類6種問題，將土地登記和抵押融資涉及的問題細(xì)分為違規(guī)辦理土地登記、土地違規(guī)抵押融資等2類9種問題。
此外，《分類指引》還將相關(guān)部門履責(zé)涉及的問題細(xì)分為發(fā)改部門履責(zé)不到位，住建規(guī)劃部門履責(zé)不到位，農(nóng)業(yè)部門履責(zé)不到位，工商部門、電力和市政公用企業(yè)等履責(zé)不到位，房產(chǎn)管理部門履責(zé)不到位等5類10種問題等，并將土地利用總體規(guī)劃編制實(shí)施、違規(guī)下放土地權(quán)限、違法用地未查處到位即補(bǔ)辦用地手續(xù)、違規(guī)調(diào)整建設(shè)用地區(qū)位、儲(chǔ)備土地管理等問題也納入《分類指引》中。
“依法”期許
實(shí)際上，在下發(fā)《分類指引》之前，國土資源部一直在謀求國家土地督察制度的法律依據(jù)，以確保土地督察制度有確切的法律保障�！秶彝恋囟讲鞐l例》則是這種“依法”期許的.主要載體。
2014年，國土資源部將起草《國家土地督察條例》草案的有關(guān)工作，列入當(dāng)年度重點(diǎn)工作任務(wù)，并要求在2014年年底前完成《國家土地督察條例》草案的起草工作。而在更早之前的2008年，國土資源部也曾起草過《國家土地督察條例》的草案起草工作，并形成了一版征求意見稿，在不同層級(jí)的有關(guān)部門中征求意見。
在更早一版用于征求意見的草稿中，《國家土地督察條例》草案稿提出，國家土地督察機(jī)構(gòu)在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)地方人民政府土地違法違規(guī)行為達(dá)到一定程度的，由國家土地督察機(jī)構(gòu)通報(bào)任免機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)按照管理權(quán)限，對(duì)有關(guān)地方人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)人員和其他負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員，給予警告或者記過處分;情節(jié)較重的，給予記大過或者降級(jí)處分;情節(jié)嚴(yán)重的，給予撤職處分。
此后，《國家土地督察條例》一度被列入國務(wù)院法制辦“需要抓緊研究、待條件成熟時(shí)提出的立法項(xiàng)目”。但是，由于多種原因，“條例”最終未能完成立法程序。不過，截至目前，尚未有《國家土地督察條例》出臺(tái)的確切時(shí)間表。
“所以，在《國家土地督察條例》出臺(tái)之前，通過分類指引，先對(duì)執(zhí)法進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化。”前述接近國土資源部的權(quán)威人士表示。
記者了解到，分類指引還依據(jù)督察職責(zé)，對(duì)地方政府土地利用和管理工作中可能出現(xiàn)的問題作了詳細(xì)表述，有助于引導(dǎo)地方政府依法依規(guī)管地用地。
“在以往的工作中，督察工作人員反映，許多問題地方年年查、年年改、年年犯、‘屢查屢改屢犯’。地方政府和基層國土資源部門也建議，督察局除了查問題、提意見外，還應(yīng)發(fā)揮指導(dǎo)督促地方政府整改和預(yù)防土地違法違規(guī)行為的作用，‘發(fā)現(xiàn)在初始，解決在萌芽’，逐漸幫助地方政府提高土地利用和管理水平，從源頭上減少違法違規(guī)用地行為。”國家土地督察辦公室有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。
國家土地督察條例(征求意見稿)
第一條 為規(guī)范國家土地督察工作，強(qiáng)化對(duì)地方人民政府土地利用和土地管理情況的監(jiān)督檢查，制定本條例。
第二條 國務(wù)院設(shè)立國家土地總督察，國務(wù)院國土資源主管部門主要負(fù)責(zé)人為國家土地總督察，代表國務(wù)院對(duì)省、自治區(qū)、直轄市人民政府和國務(wù)院確定的其他城市人民政府下列土地利用和土地管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查：
(一)耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)落實(shí)情況;
(二)土地節(jié)約集約利用情況;
(三)土地利用總體規(guī)劃編制和實(shí)施情況;
(四)國家有關(guān)土地管理重大決策落實(shí)情況。
派駐地方的國家土地督察機(jī)構(gòu)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，在國家土地總督察領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)施國家土地督察工作。
國家土地督察工作所需經(jīng)費(fèi)列入中央財(cái)政預(yù)算。
第三條 國家土地總督察、派駐地方的國家土地督察機(jī)構(gòu)依法獨(dú)立行使職責(zé)。
國家土地總督察、派駐地方的國家土地督察機(jī)構(gòu)不直接查處案件，不改變、不取代地方人民政府及其部門的行政許可、行政處罰、行政裁決等管理職責(zé)。
地方人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)支持、配合國家土地督察工作，不得拒絕、阻礙國家土地總督察、派駐地方的國家土地督察機(jī)構(gòu)依法履行職責(zé)。