綿陽市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例解讀

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　　一、制定條例的必要性

　　2015年3月15日，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議修改的立法法，明確賦予了設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。2015年12月3日，省第十二屆人大常委會(huì)第十九次會(huì)議確定我市可以行使地方立法權(quán)。行使好地方立法權(quán)，對(duì)于推進(jìn)我市全面深化改革和依法治市，促進(jìn)綿陽加快發(fā)展科學(xué)發(fā)展必將產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。制定一部基礎(chǔ)性的地方立法規(guī)范，來明確我市地方立法的基本原則、基本程序和基本工作要求，對(duì)于提高我市地方立法質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法，顯得十分重要和緊迫。

　　二、條例草案的制定依據(jù)

　　條例草案的制定依據(jù)是：《中華人民共和國(guó)憲法》、《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》、《中華人民共和國(guó)立法法》。同時(shí)，還注意借鑒和吸收了其他地方的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和成熟做法，力求內(nèi)容明確具體，結(jié)構(gòu)完整清晰，確保合法性、科學(xué)性和可操作性。

　　三、條例草案的起草過程

　　條例作為我市第一個(gè)地方性法規(guī)，同時(shí)也是地方人大立法工作的程序規(guī)范，將由市人大常委會(huì)提請(qǐng)市人代會(huì)審議通過，市人大常委會(huì)黨組對(duì)此高度重視。2015年9月，市人大常委會(huì)成立了以分管副主任為組長(zhǎng)的條例草案起草小組，明確了工作職責(zé)和工作要求，由市人大常委會(huì)在市人大專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)中抽調(diào)專人承擔(dān)條例草案的起草工作。

　　起草工作大致分為三個(gè)階段。第一階段主要是認(rèn)真學(xué)習(xí)相關(guān)法律法規(guī)，密切關(guān)注全國(guó)各地設(shè)區(qū)的市制定地方立法條例草案的動(dòng)向，收集掌握相關(guān)資料，并赴吉林、遼寧、浙江等省考察學(xué)習(xí)。第二階段主要是條例草案起草。由于相關(guān)的法律法規(guī)比較完備、起草準(zhǔn)備工作比較充分，條例草案起草工作順利進(jìn)行。經(jīng)過3次大的結(jié)構(gòu)調(diào)整和十余次集體討論修改，歷時(shí)四個(gè)月，條例草案征求意見稿于2015年12月完成。第三階段主要是征求意見，完善修改。起草小組一是分別召開了部分市人大代表和部分綿陽地方立法咨詢專家座談會(huì)，征求意見。二是向市“一府兩院”、各縣(市、區(qū))人大常委會(huì)以及市人大專委會(huì)、常委會(huì)各工作機(jī)構(gòu)發(fā)出征求修改意見函，征求意見。三是及時(shí)與省人大法制委和省人大常委會(huì)法工委銜接，征詢指導(dǎo)意見。截止目前，共征集到修改意見124條，經(jīng)認(rèn)真研究和反復(fù)推敲，共采納46條修改意見。

　　四、條例草案的主要內(nèi)容

　　條例草案共十章七十五條，主要對(duì)立法原則、立法權(quán)限、立法準(zhǔn)備、市人大及其常委會(huì)立法權(quán)限劃分和立法程序、法規(guī)報(bào)批和公布、法規(guī)解釋、地方政府規(guī)章備案審查等方面作了具體規(guī)定。

　　(一)關(guān)于立法權(quán)限

　　根據(jù)立法法的規(guī)定，條例草案第二章對(duì)我市地方性法規(guī)的立法權(quán)限范圍做了規(guī)定。其中，第六條明確了市人大及其常委會(huì)可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面制定地方性法規(guī);第七條明確了地方性法規(guī)專屬立法權(quán)范圍;第八條對(duì)市人大和市人大常委會(huì)的立法權(quán)限規(guī)定作了基本分工。(草案第二章)

　　(二)關(guān)于立法準(zhǔn)備

　　立法準(zhǔn)備是指法規(guī)案提請(qǐng)審議前所進(jìn)行的為正式立法準(zhǔn)備條件、奠定基礎(chǔ)的活動(dòng)。一是立項(xiàng)，即立法規(guī)劃和立法計(jì)劃的.編制，二是提案前準(zhǔn)備，三是法規(guī)草案的起草等三個(gè)方面。這些工作雖不屬于正式立法程序，但做好立法準(zhǔn)備工作可以更好地使地方立法與我市改革發(fā)展穩(wěn)定有機(jī)結(jié)合，更好地使地方立法統(tǒng)籌兼顧，保障地方立法工作有序進(jìn)行，更好地發(fā)揮市人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用。因此，條例草案第三章對(duì)此作了具體規(guī)定，對(duì)立法規(guī)劃和立法計(jì)劃的編制、運(yùn)作程序、基本要求和實(shí)施中的調(diào)整等提出了具體要求。(條例草案第三章)

　　(三)關(guān)于市人大及其常委會(huì)立法程序

　　立法程序一般包括法規(guī)案的提出、審議、表決和公布四個(gè)環(huán)節(jié)。條例草案第四章和第五章對(duì)市人大和常委會(huì)的立法程序作了詳細(xì)規(guī)定。

　　1.關(guān)于審次制度。條例草案對(duì)人代會(huì)、常委會(huì)作出了不同的制度安排。其中，關(guān)于人代會(huì)審議法規(guī)案的審次制度，一般采取一次人代會(huì)審議制度，特殊的也可以提請(qǐng)下次人代會(huì)審議的繼續(xù)審議制度;關(guān)于常委會(huì)審議法規(guī)案的審次制度，一般實(shí)行三審制。同時(shí)又規(guī)定，如果各方面的意見比較一致的，也可以經(jīng)兩次常委會(huì)會(huì)議審議后交付表決;調(diào)整事項(xiàng)較為單一或者部分修改的法規(guī)案，各方面的意見比較一致的，也可以經(jīng)一次常委會(huì)會(huì)議審議后即交付表決。(條例草案第二十九、三十五、三十六、三十七、三十八條)

　　2.關(guān)于統(tǒng)一審議制度。立法法規(guī)定了法律法規(guī)案統(tǒng)一審議制度，立法法第二十條規(guī)定了人代會(huì)的統(tǒng)一審議制度，第三十三條規(guī)定了常委會(huì)的統(tǒng)一審議制度。根據(jù)立法法規(guī)定，結(jié)合我市人大地方立法實(shí)際，條例草案明確人代會(huì)和常委會(huì)的法規(guī)統(tǒng)一審議機(jī)構(gòu)為市人大法制委。需要說明的是，法制委的審議不是獨(dú)家審議，而是在常委會(huì)和各代表團(tuán)、有關(guān)專門委員會(huì)審議的基礎(chǔ)上進(jìn)行的審議;法制委的審議是從方便收集匯總審議意見、提出最終表決文本等實(shí)際工作方面考慮。(條例草案第二十六、四十一條)

　　3.關(guān)于立法程序的民主化和科學(xué)化。為保證在立法活動(dòng)中深入了解民情，充分反映民意，廣泛集中民智，條例草案對(duì)公民參與立法活動(dòng)作了規(guī)定。一是對(duì)公民參與立法規(guī)劃和立法計(jì)劃項(xiàng)目的征集、法規(guī)草案修改等多方面規(guī)定，要通過座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式廣泛征求各方面的意見。二是在常委會(huì)審議、專門委員會(huì)審議等方面做了相應(yīng)的規(guī)定，包括允許公民旁聽會(huì)議，向全社會(huì)公布法規(guī)草案廣泛征求意見，重要法規(guī)案組織聽證會(huì)或論證會(huì)等內(nèi)容。(條例草案第十二、十三、二十、四十四、四十五條)

　　(四)關(guān)于法規(guī)的報(bào)批和公布

　　立法法第七十二條第二款規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行。第七十八條第三款規(guī)定，設(shè)區(qū)的市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定的地方性法規(guī)報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)后，由設(shè)區(qū)的市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)發(fā)布公告予以公布。條例草案嚴(yán)格依照立法法和《四川省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例》，對(duì)法規(guī)報(bào)批的時(shí)間、程序、撤回和公布等方面作了具體規(guī)定。(條例草案第六章)

　　(五)關(guān)于法規(guī)的解釋、修改和廢止

　　法規(guī)解釋對(duì)保證法規(guī)的正確執(zhí)行以及保持法規(guī)的穩(wěn)定發(fā)揮著重要作用。條例草案對(duì)于需要法規(guī)解釋的情形、法規(guī)解釋權(quán)的歸屬、解釋要求的提出主體和處理、解釋的通過和公布等情況作了明確規(guī)定。修改和廢止法規(guī)對(duì)提高立法質(zhì)量同樣具有重要意義，條例草案也作了明確規(guī)定。(條例草案第七章)

　　(六)關(guān)于政府規(guī)章的備案和審查

　　對(duì)規(guī)章進(jìn)行備案審查，既是為了保障法制統(tǒng)一，形成地方立法的合力，也是為了進(jìn)一步豐富和加強(qiáng)人大監(jiān)督。條例草案第八章對(duì)政府規(guī)章的備案、審查、反饋和撤銷等程序作了規(guī)定。需要說明的是，政府規(guī)章由市人民政府依法制定，為了工作銜接，條例草案對(duì)規(guī)章的立法權(quán)限、立法計(jì)劃等方面作了原則性的規(guī)定。(條例草案第八章)

　　五、其他需要說明的問題

　　(一)關(guān)于人大主導(dǎo)立法的問題

　　人大主導(dǎo)立法是立法法確定的立法原則之一，貫徹執(zhí)行該原則，能夠使市人大及其常委會(huì)更好地發(fā)揮對(duì)立法的主導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)作用,能夠很好地解決立法中的部門本位主義問題。條例草案明確了市人大及其常委會(huì)加強(qiáng)在制定立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃、法規(guī)草案起草等方面的主導(dǎo)作用,是人大主導(dǎo)立法這一原則在具體條文中的落實(shí)。

　　(二)關(guān)于地方立法草案的普遍性與特殊性

　　條例草案作為程序性法規(guī)，對(duì)制定地方性法規(guī)的基本流程作出規(guī)定，這些規(guī)定的主要精神、原則、內(nèi)容在全國(guó)范圍內(nèi)基本一致，具有普遍性，不應(yīng)過多強(qiáng)調(diào)本地的特殊性。因此，條例草案嚴(yán)格依照立法法，并注意借鑒《四川省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例》的內(nèi)容，確保符合上位法規(guī)定及精神，以利于維護(hù)法制統(tǒng)一。

　　(三)關(guān)于條例草案的名稱和適用范圍

　　條例草案調(diào)整的范圍是市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)地方性法規(guī)的制定、修改、解釋和廢止等活動(dòng)，并納入了地方政府規(guī)章立法權(quán)限、立法計(jì)劃和備案審查等活動(dòng)。根據(jù)調(diào)整范圍，條例草案名稱定為《綿陽市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例》。