江西武夷山國家級自然保護(hù)區(qū)條例(草案)解讀
受省政府委托，現(xiàn)就《江西武夷山國家級自然保護(hù)區(qū)條例(草案)》(以下簡稱草案)作如下說明和解讀。
一、制定的必要性
(一)制定條例是促進(jìn)我省生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求
我省是林業(yè)資源大省，林業(yè)用地面積1.61億畝，占國土總面積的63.5%，其中森林面積1.38億畝，活立木蓄積4.45億立方米，森林覆蓋率63.1%，位居全國前列。去年，我省被列入國家第一批生態(tài)文明先行示范區(qū)。自然保護(hù)區(qū)建設(shè)，是生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)的重要力量。截至目前，全省已建林業(yè)自然保護(hù)區(qū)237處，總面積1820.25萬畝，占全省國土總面積達(dá)7.3%，為我省的生態(tài)保護(hù)事業(yè)發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。江西武夷山國家級自然保護(hù)區(qū)(以下簡稱保護(hù)區(qū))，是省內(nèi)12個(gè)森林生態(tài)系統(tǒng)類型國家級自然保護(hù)區(qū)中最具代表性的保護(hù)區(qū)，是地質(zhì)形態(tài)特殊、生物多樣性最豐富最集中區(qū)域，是展示全省優(yōu)良生態(tài)環(huán)境和生物多樣性保護(hù)成就的重要窗口。因此，本次立法具有探索性、開創(chuàng)性、時(shí)代性，對鞏固和持續(xù)發(fā)揮“生態(tài)是江西最大的優(yōu)勢，綠色是江西最亮的品牌”具有深遠(yuǎn)的歷史意義和推廣示范作用。
(二)制定條例是依法加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)保護(hù)的重要措施
1994年10月9日頒布的《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》，是管理各種類型保護(hù)區(qū)的法規(guī)，較為原則，且頒布時(shí)間較早，操作性不夠。為此，全國已有云南、甘肅、湖南、福建、黑龍江、吉林、遼寧、天津、內(nèi)蒙古自治區(qū)等國內(nèi)17個(gè)省、市、自治區(qū)為43個(gè)國家級自然保護(hù)區(qū)制定和頒布了條例或辦法。且與保護(hù)區(qū)同屬一脈的福建武夷山國家級自然保護(hù)區(qū)，早于1990年7月就由福建省人民政府制定實(shí)施了《福建省武夷山國家級自然保護(hù)區(qū)管理辦法》，并于2015年7月27日完成了修訂。因此，亟待通過這部條例，進(jìn)一步明確保護(hù)區(qū)的法律地位、管理責(zé)任和權(quán)限，規(guī)范政府及其部門對保護(hù)區(qū)保護(hù)的工作職責(zé)，不斷提高保護(hù)和管理水平。
(三)制定條例是保護(hù)自然資源和自然環(huán)境的迫切需要
監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，保護(hù)區(qū)以占全省1‰的國土面積，保存了全省50%以上的高等植物、60%以上的脊椎動(dòng)物遺傳基因，是全球生物多樣性保護(hù)的關(guān)鍵區(qū)域;被稱為“黃崗山三寶”的黃腹角雉、黑麂和南方鐵杉的保護(hù)工作，得到國內(nèi)外專家學(xué)者的高度關(guān)注和充分肯定。完整的江西武夷山森林生態(tài)系統(tǒng)，是其他自然保護(hù)區(qū)無法替代的。但隨著江西武夷山(特別是黃崗山)知名度提升，到保護(hù)區(qū)休閑避暑及生態(tài)旅游活動(dòng)的人為干擾增多，森林防火、病蟲害防治、林政資源管理等生態(tài)保護(hù)的.壓力明顯加大，特別是亂捕濫獵、亂采濫挖、毀林種茶等破壞保護(hù)區(qū)資源和環(huán)境的事件時(shí)有發(fā)生。通過立法，依法打擊破壞自然資源和自然環(huán)境的違法行為，能更好地保護(hù)武夷山區(qū)域的典型自然景觀、中山森林生態(tài)系統(tǒng)及生物多樣性資源。
(四)制定條例是申請(擴(kuò)充)世界自然遺產(chǎn)的必然要求
福建武夷山自然保護(hù)區(qū)早在1999年就已經(jīng)成為世界自然和文化雙遺產(chǎn)地。省政府?dāng)M將井岡山和江西武夷山兩山合并申報(bào)世界自然和文化遺產(chǎn)，而立法是申遺的基本要件，同時(shí)國家林業(yè)局也要求保護(hù)區(qū)施行“一區(qū)一法”，以便于更好地開展保護(hù)工作。基于上述原因，加快武夷山保護(hù)立法十分必要。
二、起草經(jīng)過
按照立法程序，條例草案的起草分兩個(gè)階段：先由我廳起草送審稿，再由省政府形成提請省人大常委會審議的條例草案。
(一)省林業(yè)廳起草草案送審稿
我廳于2012年底成立起草小組，啟動(dòng)條例草案的起草工作。起草小組認(rèn)真學(xué)習(xí)、研究相關(guān)法律法規(guī)和兄弟省市先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，組織人員先后到三清山風(fēng)景名勝區(qū)管委會、龍虎山風(fēng)景名勝區(qū)管委會等單位開展調(diào)研，經(jīng)廣泛調(diào)研和多次修改形成征求意見稿，并印發(fā)全省各市、縣(區(qū))林業(yè)局以及有關(guān)單位征求意見，同時(shí)召開了多次座談會征求意見。在此基礎(chǔ)上，組織有關(guān)專家、人員，集中時(shí)間對文本進(jìn)行反復(fù)討論、修改，根據(jù)多方反饋意見修改形成了送審稿上報(bào)省政府。
(二)省政府法制辦審查修改形成條例草案
省政府法制辦在審查修改過程中，書面向省發(fā)改委、省財(cái)政廳、省農(nóng)業(yè)廳、省環(huán)保廳、省交通運(yùn)輸廳、省國土資源廳、省編委辦等部門，并通過政府網(wǎng)站向社會各界公開征求意見，會同省林業(yè)廳在鉛山縣、福建省進(jìn)行了調(diào)研，召開了專家論證會和部門協(xié)調(diào)會，征求了省人大環(huán)資委、省人大常委會法工委的意見。根據(jù)調(diào)研、論證、協(xié)調(diào)中提出的意見，省政府法制辦會同省林業(yè)廳對草案送審稿進(jìn)行了反復(fù)修改、論證，于10月22日經(jīng)第52次省政府常務(wù)會議討論通過。會后，根據(jù)會議要求再修改完善，報(bào)省政府審定后，形成提請省人大常委會審議的條例草案。
三、幾個(gè)問題的說明
(一)關(guān)于保護(hù)管理機(jī)構(gòu)與職責(zé)
明確保護(hù)區(qū)管理體制，細(xì)化有關(guān)部門和保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)，才能切實(shí)有效地加強(qiáng)保護(hù)區(qū)的保護(hù)和管理。為此，草案從五個(gè)方面作了規(guī)定。一是省人民政府林業(yè)主管部門主管保護(hù)區(qū)的工作，其所屬的武夷山保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)保護(hù)和管理的具體工作。保護(hù)區(qū)所在地的縣級以上人民政府有關(guān)部門，應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)，共同做好保護(hù)區(qū)保護(hù)和管理的相關(guān)工作。二是確定了保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的八項(xiàng)具體職責(zé)，并規(guī)定保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)可以在進(jìn)出保護(hù)區(qū)主要路口設(shè)立資源保護(hù)檢查站。三是明確了保護(hù)區(qū)所在地縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門和單位，共同做好武夷山保護(hù)區(qū)的保護(hù)和管理相關(guān)工作。四是森林公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在保護(hù)區(qū)設(shè)立警務(wù)室，負(fù)責(zé)保護(hù)區(qū)自然資源和財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)保護(hù)區(qū)內(nèi)的社會治安秩序。五是省人民政府林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)保護(hù)區(qū)所在地人民政府及其有關(guān)部門、保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)等有關(guān)單位，建立健全保護(hù)區(qū)聯(lián)合保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)做好保護(hù)管理工作。
(二)關(guān)于保護(hù)措施
強(qiáng)化保護(hù)區(qū)的保護(hù)工作，必須采取一系列得力措施。為此，草案主要作了四個(gè)方面的規(guī)定：一是保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期開展自然資源和自然環(huán)境調(diào)查和監(jiān)測，對保護(hù)區(qū)內(nèi)生物多樣性狀況和保護(hù)成效進(jìn)行評價(jià)，并根據(jù)評價(jià)結(jié)果調(diào)整、完善保護(hù)和管理措施。二是按照功能分區(qū)，將保護(hù)區(qū)分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)。針對核心區(qū)、緩沖區(qū)及實(shí)驗(yàn)區(qū)三個(gè)不同區(qū)域，規(guī)定了分層次進(jìn)行保護(hù)的不同措施。三是在保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止盜伐、濫伐、毀壞林木或者破壞植被，采挖野生植物、藥材，狩獵、打撈、捕獲、收購野生動(dòng)物，開墾、開礦、采石、挖沙、取土、非法占地等行為。四是對保護(hù)區(qū)內(nèi)的林地林木保護(hù)、人口管理、森林防火、外來物種入侵防控以及重點(diǎn)野生動(dòng)物救護(hù)等措施進(jìn)行了規(guī)定。
(三)關(guān)于合理利用
合理利用保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)資源，是促進(jìn)保護(hù)區(qū)可持續(xù)發(fā)展的需要。為此，草案主要從三個(gè)方面作了規(guī)定。一是在實(shí)驗(yàn)區(qū)，經(jīng)依法批準(zhǔn)，可以根據(jù)保護(hù)對象特點(diǎn)、自然景觀、普及野生動(dòng)植物知識等，組織開展生態(tài)旅游活動(dòng)。二是保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)可以在實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)劃定固定的生產(chǎn)區(qū)域，合理安排保護(hù)區(qū)內(nèi)村民開展毛竹和茶葉生產(chǎn)經(jīng)營等活動(dòng)。三是保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)可以與高校、科研機(jī)構(gòu)在森林生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測、遷徙物種保護(hù)、外來物種入侵、發(fā)掘可持續(xù)利用生物資源、科技成果轉(zhuǎn)化等領(lǐng)域開展合作研究。
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