山西省規(guī)范性文件備案審查條例解讀2016
經(jīng)過(guò)三次審議，《條例》已于2015年3月31日省十二屆人大常委會(huì)第十九次會(huì)議通過(guò)，將于今年7月1日起正式實(shí)施。它的實(shí)施，將有力推動(dòng)全省各級(jí)人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作的開(kāi)展，對(duì)保證憲法、法律法規(guī)的遵守和執(zhí)行，強(qiáng)化人大法律監(jiān)督，促進(jìn)地方人大、政府和人民法院、人民檢察院依法行使職權(quán)，維護(hù)公民法人和其他組織的權(quán)益發(fā)揮積極作用。
哪些規(guī)范性文件要備案審查?
現(xiàn)實(shí)中，規(guī)范性文件種類(lèi)繁多，情況也比較復(fù)雜。哪些需要報(bào)送人大備案審查呢?
新聞發(fā)布會(huì)上，省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任張世文介紹說(shuō)，《條例》明確，規(guī)范性文件是指依照法定權(quán)限和程序制定的，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利、義務(wù)，具有普遍約束力，在一定時(shí)期內(nèi)可以反復(fù)適用、公開(kāi)發(fā)布的文件。
規(guī)范性文件有四個(gè)基本特征：一是法定性，即規(guī)范性文件是有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)在法定權(quán)限范圍內(nèi)按照有關(guān)法定程序制定的;二是普遍適用性，即規(guī)范性文件是針對(duì)不特定人和事作出的決定或者規(guī)定，具有普遍約束力;三是外部性，即規(guī)范性文件涉及的是公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。比如有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)關(guān)于人事任免的決定就不屬于本條例調(diào)整的范圍，因?yàn)樗炔痪哂衅毡檫m用性，也不涉及公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)關(guān)系;四是公開(kāi)性，即規(guī)范性文件是公開(kāi)發(fā)布的文件。按照有關(guān)規(guī)定需要保密的，或者有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部管理的文件也不在備案的范圍。
省人大常委會(huì)委員、省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)主任高國(guó)順介紹說(shuō)，《條例》是對(duì)省、市、縣政府和人大常委會(huì)的文件進(jìn)行備案審查，法檢兩院出臺(tái)的文件及政府組成部門(mén)出臺(tái)的有關(guān)規(guī)范性文件則不在備案的范圍。不過(guò)，國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民在日常生活當(dāng)中，一旦發(fā)現(xiàn)地方法檢兩院制定了涉及公民、法人和其他組織權(quán)利、義務(wù)的不適當(dāng)文件，就可以向人大常委會(huì)機(jī)關(guān)提出建議，之后，作為地方人大常委會(huì)來(lái)說(shuō)，就應(yīng)當(dāng)按照憲法和監(jiān)督法的有關(guān)規(guī)定，對(duì)地方兩院這一類(lèi)不適當(dāng)?shù)某橄笏痉ㄐ袨橛枰员O(jiān)督，切實(shí)維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益。
規(guī)范性文件如何報(bào)備?
依法報(bào)備規(guī)范性文件是備案審查的基礎(chǔ)，《條例》對(duì)規(guī)范性文件的報(bào)送備案作了專(zhuān)章規(guī)定，規(guī)定了制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確定規(guī)范性文件的.報(bào)送機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)與備案審查工作機(jī)構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)。
《條例》還分兩款規(guī)定了向本級(jí)人大常委會(huì)和上一級(jí)人大常委會(huì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件種類(lèi)，同時(shí)，還規(guī)定了報(bào)送時(shí)限、報(bào)送內(nèi)容、形式要求等，即制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自規(guī)范性文件公布之日起三十日內(nèi)報(bào)送備案;規(guī)范性文件報(bào)送備案的材料應(yīng)當(dāng)包括備案報(bào)告、正式文本以及相關(guān)說(shuō)明，規(guī)定得非常具體、明確。相關(guān)說(shuō)明應(yīng)當(dāng)包括制定、修改或者廢止規(guī)范性文件的必要性、程序、法律法規(guī)依據(jù)、主要內(nèi)容、起草過(guò)程中對(duì)重大分歧意見(jiàn)的協(xié)調(diào)處理情況和其他需要說(shuō)明的問(wèn)題。
為了進(jìn)一步督促制定機(jī)關(guān)按時(shí)報(bào)送，《條例》還規(guī)定了制定機(jī)關(guān)未按要求報(bào)送規(guī)范性文件要承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。
如何開(kāi)展備案審查?
《條例》明確了備案審查工作機(jī)構(gòu)和有關(guān)機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工，建立健全備案審查工作運(yùn)行機(jī)制。縣級(jí)以上人民代表大會(huì)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)其他工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)相關(guān)規(guī)范性文件的審查。
張世文介紹說(shuō)，為了便于備案審查主體在具體工作中遵循和把握，《條例》明確規(guī)定，規(guī)范性文件備案審查工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持報(bào)備規(guī)范、統(tǒng)一受理、分工負(fù)責(zé)、依法審查、有錯(cuò)必糾的20字原則，實(shí)行主動(dòng)審查與被動(dòng)審查相結(jié)合、普遍審查與重點(diǎn)審查相結(jié)合的工作方式。
把握好審查標(biāo)準(zhǔn)是保證審查質(zhì)量的關(guān)鍵。根據(jù)立法法和監(jiān)督法的有關(guān)規(guī)定，《條例》明確規(guī)定了規(guī)范性文件不得存在超越法定權(quán)限制定、違反法定程序制定、同憲法、法律法規(guī)相抵觸、違反憲法、法律法規(guī)規(guī)定，減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)、與上級(jí)或者本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的決議、決定相抵觸及其他不適當(dāng)情形等六種情形，這就是我們審查的標(biāo)準(zhǔn)。把握好這六項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)有利于各級(jí)人大提高審查的針對(duì)性和審查質(zhì)量，也有利于制定機(jī)關(guān)按照標(biāo)準(zhǔn)提高規(guī)范性文件的制定備案。
發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，如何處理?
《條例》詳細(xì)規(guī)定了審查規(guī)范性文件存在問(wèn)題時(shí)的處理程序，可以分為四個(gè)步驟，第一步是備案審查機(jī)構(gòu)或者有關(guān)機(jī)構(gòu)審查發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件有不適當(dāng)情形時(shí)，提出審查意見(jiàn)向主任會(huì)議報(bào)告;第二步是主任會(huì)議研究認(rèn)為規(guī)范性文件存在問(wèn)題需要糾正時(shí)，以常委會(huì)辦公廳(室)文件向制定機(jī)關(guān)提出書(shū)面審查意見(jiàn);第三步是制定機(jī)關(guān)根據(jù)書(shū)面審查意見(jiàn)自行糾正，并重新公布、備案，審查程序終結(jié)，或者制定機(jī)關(guān)提出不予糾正的理由;第四步是制定機(jī)關(guān)未在規(guī)定時(shí)限內(nèi)自行糾正，也未書(shū)面提出無(wú)需糾正的理由，或者提出的理由不成立時(shí)，人大常委會(huì)就要啟動(dòng)撤銷(xiāo)程序。
張世文介紹，這個(gè)處理程序是有時(shí)間限制的，無(wú)需糾正的書(shū)面說(shuō)明必須在三十日內(nèi)作出，自行修改或者廢止規(guī)范性文件必須在六十日內(nèi)依照法定程序進(jìn)行。違反了這個(gè)時(shí)限要求，人大常委會(huì)要對(duì)制定機(jī)關(guān)予以通報(bào)批評(píng)，并依法撤銷(xiāo)有關(guān)規(guī)范性文件。
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