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農村開荒地國家新政策
城市土地資源緊張，農村卻有許多土地成為了荒地，為了合理的利用土地資源，國家出臺了開荒地的相關政策，鼓勵人們去開墾荒地。
首先要明確，所開荒的土地到底是屬于是國家所有，還是屬于集體所有。
對于開荒者來說，國家有法律規(guī)定，開荒者有權使用被開荒的土地，可以用來耕種，但不能用于建房。對于開荒地，一般是維持原有開荒者的使用權。但如果原有開荒者在開荒后又撂荒，后續(xù)的開荒者能否取得開荒地的使用權，要看前一個開荒者是否構成了撂荒的事實。如果種植一年生的作物，一直過了兩年都沒有人再打理，可以視為是撂荒。
如果所有權屬于村集體的開荒地，村集體可以依法追回開荒地的使用權。但是根據(jù)最高法院的相關司法解釋，村集體必須對開荒者進行賠償。
當遇到征地時，對于開荒地的征地補償標準，目前確是一個法律空白。但從原則上來講，開荒地的補償應該與農地的補償是一樣的。
村民如果想取得所開荒土地的承包使用證，可以與村集體協(xié)商。先與村集體簽訂相關的承包合同，然后再向政府申請發(fā)證。
目前的法律雖然對于開荒地獲得承包使用證沒有專門的法律條文，但可以從其他相關的法律中推導出依據(jù)來。應當鼓勵向開荒者發(fā)放土地承包證，因為這符合中國的國情，有利于充分利用中國越來越緊張的耕地資源。
什么是農村四荒地?
“四荒地”是農村較豐富的土地資源，包括依法歸我國農民集體使用的“四荒地”和農民集體經(jīng)濟組織所有的“四荒地”，具體為荒山、荒溝、荒丘、荒灘等未利用的土地，屬于現(xiàn)行經(jīng)濟環(huán)境中未得到充分、合理、有效利用的土地，但它們屬于寶貴資源的一種。 “四荒地”既可以采取家庭聯(lián)產(chǎn)承包的方式進行承包，也可以通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式進行承包;既可以承包給本集體經(jīng)濟組織成員，也可以承包給本集體經(jīng)濟組織以外的人。
目前國家鼓勵利用“四荒地”(荒山、荒溝、荒丘、荒灘)發(fā)展休閑農業(yè)，對中西部少數(shù)民族地區(qū)和集中連片特困地區(qū)利用“四荒地”發(fā)展休閑農業(yè)，其建設用地指標給予傾斜。另外，還將加快制定鄉(xiāng)村居民利用自有住宅或者其他條件依法從事旅游經(jīng)營的管理辦法。
群眾觀點
一、持“開荒地土地補償費應當歸村集體所有”的觀點
首先，從補償款的性質來看。土地補償費是對農村集體土地所有權消滅的補償，應歸全體集體經(jīng)濟組織成員共同所有。開荒地屬于集體所有，開荒者僅享有承包經(jīng)營權，土地被征用后，土地補償費當然歸被征用土地的所有權人;開荒者作為承包經(jīng)營權人，其權益已經(jīng)從青苗補助費中得到補償。
其次，從法律法規(guī)的規(guī)定來看�！吨腥A人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條明確規(guī)定土地補償費歸農村集體經(jīng)濟組織所有�！吨腥A人民共和國物權法》第五十九條規(guī)定：“農民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。下列事項應當依照法定程序經(jīng)本集體成員決定：……(三)土地補償費等費用的使用、分配辦法;……”雖然該五十九條未明確規(guī)定土地補償費歸農村集體經(jīng)濟組織所有，但根據(jù)該規(guī)定的立法本意，土地補償費應歸本集體成員集體所有，倘若歸承包人所有，物權法則不必規(guī)定土地補償費由集體成員決定其使用和分配�！逗Ｄ鲜≌鞯匮a償費分配使用管理暫行辦法》第十三條第一款規(guī)定：“農村集體經(jīng)濟組織或者村民自治組織沒有條件調整數(shù)量與質量相當?shù)耐恋亟o被征地農民繼續(xù)承包經(jīng)營的，土地征地補償費應當按照不少于70%的比例支付給被征地農民。”根據(jù)其立法本意和司法審判實踐，該規(guī)定針對的對象應當理解為“家庭承包地”，不包括“其他方式的承包地”，比如開荒地。
再次，從三亞的地方性規(guī)定看。2013年3月25日，三亞市人民政府印發(fā)的《三亞市集體土地征收補償安置管理規(guī)定》第三十二條規(guī)定：“征收取得村集體其他土地承包權的土地，其征地補償費(含土地補償費和安置補助費)原則上歸村集體用于發(fā)展集體經(jīng)濟、村莊建設或發(fā)展公益事業(yè)。對于被征收土地投入開荒和承包經(jīng)營促進土壤改良的農民或經(jīng)營者，村集體可支付一定比例的安置補助費，其支付比例須經(jīng)村民會議2/3以上成員或者村民代表會議2/3以上的代表同意決定。”這一條明確規(guī)定，對于以其他方式承包的土地，其被征收后的征地補償費(含土地補償費和安置補助費)原則上歸集體所有。
最后，從審判實踐看。2013年，中院受理上訴人三亞市崖城鎮(zhèn)南山村民委員會高山村民小組與上訴人胡亞壯等4位村民征收補償費用分配糾紛案件，涉案金額400多萬，案件的焦點就是開荒地被征收后土地補償費歸誰所有。經(jīng)充分調研，認真審理，并經(jīng)審判委員會多次討論后，中院在三亞第一次通過案例確定了荒地被征收后，青苗補償款歸產(chǎn)權人所有，土地補償費一律歸集體所有的原則。此后大量的同類案件均按這一原則得到正確的處理，避免了集體財產(chǎn)遭到侵吞，維護了作為弱勢群體的廣大村民的合法權益。
二、持“開荒地土地補償費應歸村集體和開荒者共有，村集體占較大比例”的觀點
對開荒地土地補償費分配，應遵從法律的規(guī)定，同時兼顧國家優(yōu)惠政策和特定歷史原因妥善處理。特定歷史時期，國家鼓勵村民開荒拓荒，并將村民開荒所得的土地無償供給村民經(jīng)營使用。從雙方形成的事實來看，村集體鼓勵村民開荒，村民不需繳納土地承包金，無償使用土地，并獨自享有因經(jīng)營土地帶來的收益，村集體與村民之間事實上成立了不定期的承包合同法律關系。但無論村集體與村民之間形成的定期承包荒地合同還是不定期承包荒地合同，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第十條及《中華人民共和國農村土地承包法》第十二條的規(guī)定，農村集體所有的土地依法屬于村民集體所有，開荒人(村民)對開荒的土地沒有所有權，只有使用權。因此，村集體土地被征用時，土地補償款當然歸村集體所有。但是基于公平、合理原則，村民長期耕種使用該土地，為開荒地投入大量的資金，并辛勤勞作、管理，較好地保護土地資源，大幅度提高土地生產(chǎn)能力。村民獲得補償?shù)臋嗬皇腔趯ν恋氐乃袡�，主要是基于對土地的投入而帶來地力的提高。《中華人民共和國農村土地承包法》第四十三條規(guī)定：“承包方對其承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的，土地承包經(jīng)營權依法流轉時有權獲得相應的補償”。從立法意圖上看，該條規(guī)定可以理解為承包方承包經(jīng)營期間對承包地有較大投入，使承包地的使用價值有了較大改善和提高的，在土地承包經(jīng)營權依法流轉時有要求獲得相應補償?shù)臋嗬�。因此荒地被征用時，對承包荒地的村民也給予補償，但這種補償應當是適當?shù)�、合理的。既符�?996年國務院辦公廳《關于治理開發(fā)農村“四荒”資源進一步加強水土保持工作的通知》關于治理開發(fā)荒地成果要給予合理的補償?shù)囊?guī)定，又符合2004年國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》第三條規(guī)定之精神。
總之，開荒地被征用后，除村集體有權享有補償款分配權益之外，作為荒地承包的村民也應得到適當?shù)难a償�？蓞⒖纪恋厥褂媚晗蕖⑼恋啬壳暗母N情況、投入的損失等進行補償。
三、持“開荒地土地補償費應歸村集體和開荒者共有，開荒者占較大比例”的觀點
一是國家政策及法律鼓勵開荒，保護開荒者權利。鼓勵開荒、保護開荒者權利的政策由來已久，但都是原則性規(guī)范。1963年8月5日財政部轉發(fā)國務院《關于農村人民公社和社員自留地、開荒地免征農業(yè)稅問題的批復》，該批復證明國家為鼓勵開荒，免征開荒地的農業(yè)稅。1963年8月28日最高人民法院《關于貫徹執(zhí)行民事政策幾個問題的意見》規(guī)定，社員個人侵占集體土地及開荒地等，應當予以制止，令其歸還原主，其所用工本費，可協(xié)商解決。可見，即使是侵占的土地，也有工本費的補償。1996年6月1日國務院辦公廳《關于治理開發(fā)農村“四荒”資源進一步加強水土保持工作的通知》中規(guī)定，實行誰治理、誰管護、誰受益的政策，并規(guī)定了“四荒”地上物歸治理者所有，新增土地的所有權歸集體，在協(xié)議限期內治理者有使用權，享受國家的優(yōu)惠政策。1998年《土地管理法》僅對國有荒地的使用需要批準作出規(guī)定，對農村集體所有荒地未作出規(guī)定�，F(xiàn)行2004年《土地管理法》第三十八條規(guī)定：“國家鼓勵單位和個人按照土地利用總體規(guī)劃，在保護和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開發(fā)未利用的土地;適宜開發(fā)為農用地的，應當優(yōu)先開發(fā)成農用地。國家依法保護開發(fā)者的合法權益。”從上述法律法規(guī)及相關政策的規(guī)定可以看出：一是國家鼓勵開墾荒地的政策從建國以來從未改變;二是對開墾荒地的保護政策從無到有，從不規(guī)范到逐步規(guī)范。然而，仍然對具體的權屬沒有明確的規(guī)定，導致荒地開墾者權益的侵犯以及糾紛的日益增多。
二是造成開荒地權屬糾紛的原因均非出于保護國家利益和集體利益。情形之一：村委會或者村民小組決議對荒地開墾者造成侵權。根據(jù)《土地管理法》、《物權法》、《農村土地承包法》及《村民委員會組織法》的相關規(guī)定，涉及集體重大利益，特別是征地補償款是否分配及如何分配時，需要經(jīng)過村委會或者村民小組會議形式討論決定。實踐中，由于對國家政策法規(guī)的不熟悉以及開荒時間的久遠，村委會或者村民小組有時候對荒地開墾的時間及具體情況并不清楚，在討論時，對于荒地的開墾者是否給予補償，補償多少并沒有清晰的決定。有的甚至是村干部說了算，部分開荒者給予，部分不給予，嚴重侵害了開荒者的權益以及國家政策支持勤勞開荒的積極性。
情形之二：開發(fā)商出于個人私利開發(fā)建設征地而對荒地開墾者造成侵權。開發(fā)商開發(fā)一片土地作為民用住宅或者商用住宅，一般都是通過政府審批的途徑取得土地的使用權。在很多情況下，都是打著國家規(guī)劃和因公共利益國家征用土地的名號對土地進行征收。利用法律法規(guī)規(guī)定的不完善，在征地時對開荒者給予不合理的補償或者根本不給予補償。比如，根據(jù)海南省地方法規(guī)，1996年以前自行開荒的，自2006年起應簽訂合同，拒不簽訂且繳納租金的，集體經(jīng)濟組織有權收回土地。很多開荒者對這樣的規(guī)定并不知情，根本沒有去簽訂過合同。開發(fā)商或者其他經(jīng)濟組織就利用這樣的條款，無償或者以較低的補償從開荒者那里收回土地。筆者認為，歷史上開荒并實際使用至今的開荒者，特別是經(jīng)過兩輪土地承包未改變狀況的，即使未經(jīng)批準也未簽訂合同，也應認定實際承包關系成立。根據(jù)實際情況，綜合考慮土地用途、市場價格、開荒者投入資金精力多少、開荒后使用土地期限、承包金繳納情況以及當?shù)亟?jīng)濟狀況等綜合因素，對荒地開墾者進行適當補償。
綜上，不管是從國家法律法規(guī)及政策來考慮，還是出于保護社會公平正義的角度來考慮。都應該在征地補償時給予開墾者大部分的權益。小部分利益歸屬集體是因為畢竟土地屬于國家或者集體所有，對集體繳納一定的管理費用或者稅收費用是應當?shù)�。俗話說，一分耕耘一分收獲。一個人或者一個家庭，在一片荒涼、貧瘠的土地上辛勤勞動很多年，將這塊土地變成了肥沃的土壤，且不說其是響應國家的政策，其付出的精力和汗水也應理所當然的得到補償，這樣才能體現(xiàn)一個國家的誠信以及一個社會的公平正義。
四、持“開荒地土地補償費應歸開荒者所有”的觀點
微觀經(jīng)濟學認為，資源配置的優(yōu)劣直接影響一個社會的經(jīng)濟效益，其優(yōu)劣衡量標準是把有限的經(jīng)濟資源配置到社會最需要的方面去，同時既要考慮近期利益，又要考慮協(xié)調近期利益和遠期利益的關系。資源配置的目標是最大限度取得經(jīng)濟效益，要達到這樣的目標就是要建立一套資源配置制度，對于土地而言就是要使土地等自然資源達到最優(yōu)配置狀態(tài)，減少資源配置中的浪費。土地作為生產(chǎn)資料，適用于滿足人類欲望的經(jīng)濟品要素，生產(chǎn)資源價值的實現(xiàn)有賴于對其利用以實現(xiàn)效率，完成從沒有效率到有效率的演進。“四荒”土地在未被利用時并不存在效率，荒地被承包人假以利用，承包人與土地所有權人均由此獲得收益，進而帶動社會各行業(yè)的新增社會收益趨于相等，有利于增加國民收入，這符合福利最大化原理。
從現(xiàn)行法律的規(guī)定看，《土地管理法》第四十七條對土地補償僅作了原則性規(guī)定，各地對耕地征收所給予的現(xiàn)行土地補償費標準看，土地補償費標準同土地質量及年產(chǎn)值有關，大多按被征收土地分類確定的統(tǒng)一年產(chǎn)值的6-10倍確定補償標準，而對于包括荒地在內的其他土地征收的土地補償費和安置補助費標準，該法則授權各地自行確定。耕地、林地、草原等土地均存在相對確定的年產(chǎn)值，但荒地并不存在穩(wěn)定的年產(chǎn)值，不利用則絕對無產(chǎn)值，即便投入巨大也不一定有產(chǎn)出，以年產(chǎn)值作為荒地土地補償費參照標準存在一定技術障礙。例如，湘鄉(xiāng)市規(guī)定對荒山、荒地征收土地補償標準按征收地鄰近水田補助標準的20%計算。在我省范圍內，《海南省土地征收補償安置管理辦法》或《三亞市集體土地征收補償安置管理規(guī)定(2013年修訂)》均未針對荒地的土地補償費予以明確。
放任土地被荒廢是對日益稀缺的土地資源極大的浪費，如何優(yōu)化土地政策對提高荒地利用率具有積極的現(xiàn)實意義。對于集體經(jīng)濟組織而言，獲取荒地的土地征收補償費僅是近期利益，具有或然性和不可復制性，不能成為集體經(jīng)濟組織可持續(xù)發(fā)展的動力，而荒地承包利用對集體經(jīng)濟組織所帶來的收益則相對可靠得多，承包金收益兼具近期利益和遠期利益的屬性，因而有必要提高承包人對荒地利用的積極性。從這個意義上講，集體經(jīng)濟組織應考慮的是如何合理確定荒地承包金，荒地的土地補償費作為對承包人利用荒地的所作投入的補償，應由承包人取得。
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