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最新云南大理宅基地改革政策解讀
云南省大理市農(nóng)村宅基地制度改革工作堅(jiān)守“土地公有性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”三條底線，堅(jiān)持宅基地制度改革與洱海流域綜合整治相結(jié)合，與國(guó)家新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)相結(jié)合，與“多規(guī)合一”試點(diǎn)相結(jié)合，與村民自治試點(diǎn)相結(jié)合;在“基礎(chǔ)工作、試行制度、戶與宅認(rèn)定、農(nóng)村房地管理、有償使用”五個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域取得新突破。
堅(jiān)守“三條底線”
突出村集體主體地位，確保公有制性質(zhì)不改變。一是充分發(fā)揮村集體在試點(diǎn)工作中的主體作用。出臺(tái)《大理市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的指導(dǎo)意見(試行)》，為農(nóng)民申請(qǐng)宅基地的審批提供資格認(rèn)定依據(jù)，進(jìn)一步規(guī)范宅基地審批管理。在自然村新批宅基地要通過(guò)村民小組會(huì)議和村民理事會(huì)討論，并張榜公示，探索建立農(nóng)村集體對(duì)宅基地取得、使用、退出以及抵押擔(dān)保等的審核和管理制度。全市11個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公共資源交易中心建成并投入使用，形成全覆蓋的公共資源交易平臺(tái)。鼓勵(lì)農(nóng)民將一戶多宅或已在異地居住的空閑宅基地，洱海保護(hù)、生態(tài)綠化需要的宅基地，以及廁所、畜圈等零星建設(shè)用地，退回本集體經(jīng)濟(jì)組織。二是嚴(yán)格執(zhí)行集體主導(dǎo)的宅基地審批管理。建立合理高效利用村莊規(guī)劃預(yù)留建設(shè)用地機(jī)制和農(nóng)村建房“統(tǒng)規(guī)自建”模式，針對(duì)農(nóng)戶建房選地和用地置換難、建設(shè)散亂的情況，以村集體為單位，開展實(shí)施“空心村”集中整治和集體土地集中調(diào)整定點(diǎn)審批工作。完善以規(guī)劃建設(shè)許可和用地審批為核心的審批機(jī)制，通過(guò)集中規(guī)劃定點(diǎn)審批宅基地改變農(nóng)民沿村莊周圍和路邊占用良田好地、分散選址建房的傳統(tǒng)做法，解決村莊布局散亂和土地利用粗放問(wèn)題，促進(jìn)村莊建設(shè)規(guī)模有序發(fā)展。三是嚴(yán)格執(zhí)行集體主導(dǎo)的農(nóng)村建房管理。在村委會(huì)成立村莊規(guī)劃建設(shè)管理促進(jìn)會(huì)，配備專管員，建立及時(shí)有效的巡查處置機(jī)制和完善的農(nóng)戶建房審批服務(wù)監(jiān)管機(jī)制，房屋設(shè)計(jì)圖紙經(jīng)審批通過(guò)后發(fā)放準(zhǔn)建證。在8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立大理市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院分院，組建綜合執(zhí)法中隊(duì)和國(guó)土規(guī)劃建設(shè)專管員隊(duì)伍，房屋建設(shè)完工并通過(guò)驗(yàn)收后發(fā)放《云南省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)許可證》，進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)村住房建設(shè)的監(jiān)管。
嚴(yán)格農(nóng)村土地管理，確保耕地紅線不突破。一是嚴(yán)格村莊規(guī)模控制。大理市采取最直接、最嚴(yán)格、最有效的措施，切實(shí)做好農(nóng)村村莊土地管理工作，確保耕地紅線不突破。嚴(yán)格實(shí)施《大理白族自治州村莊規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》和《云南省大理白族自治州洱海海西保護(hù)條例》，制定下發(fā)了《大理市村莊及集鎮(zhèn)規(guī)劃管理若干意見》和《大理市農(nóng)村住房項(xiàng)目建設(shè)審查審批若干意見》，以村莊規(guī)劃(村級(jí)土地利用規(guī)劃)全覆蓋為基礎(chǔ)，通過(guò)實(shí)施環(huán)村林(路)項(xiàng)目建設(shè)，已建成113公里生態(tài)林，目前再啟動(dòng)60公里生態(tài)林建設(shè);用實(shí)物形式劃定村莊邊界，保護(hù)海西田園風(fēng)光，控制村莊盲目外延擴(kuò)張。二是加強(qiáng)宅基地用地規(guī)模控制。根據(jù)大理市宅基地使用現(xiàn)狀的調(diào)查和地方傳統(tǒng)習(xí)俗，確定了“戶”和“宅”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，住房用地面積按《云南省大理白族自治州村莊規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》標(biāo)準(zhǔn)確定，嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”，“批新”必須“退舊”，規(guī)范農(nóng)村建房行為。根據(jù)建設(shè)用地適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果和鎮(zhèn)村發(fā)展目標(biāo)、規(guī)模，劃定各村莊的禁建區(qū)、限建區(qū)、已建區(qū)和適建區(qū)。及時(shí)調(diào)整《大理市土地利用總體規(guī)劃》，海西片區(qū)耕地保有量和基本農(nóng)田保有量分別為12.77萬(wàn)畝和11.62萬(wàn)畝，基本農(nóng)田保護(hù)率達(dá)91%。
切實(shí)維護(hù)群眾權(quán)益，確保農(nóng)民利益不受損。一是切實(shí)保障住房困難戶初始取得宅基地使用權(quán)。針對(duì)農(nóng)戶取得宅基地指標(biāo)而建房落地困難的問(wèn)題，建立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主導(dǎo)、村組為主體，適應(yīng)村莊規(guī)劃實(shí)施的集體土地調(diào)整機(jī)制，由村組按照“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則和規(guī)范審批的要求，對(duì)符合規(guī)劃的集體土地進(jìn)行統(tǒng)一收回、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一配套，用于宅基地定點(diǎn)審批。在土地調(diào)整過(guò)程中堅(jiān)持以公益性為出發(fā)點(diǎn)，保證村民能以最低的代價(jià)在規(guī)劃區(qū)內(nèi)有償取得建房用地。二是探索“戶有所居”的多種保障方式。按照“應(yīng)保盡保”的原則安排農(nóng)村居民建房用地，保障符合條件農(nóng)戶的宅基地需求，在山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組，繼續(xù)實(shí)行“一戶一宅”、面積法定的宅基地取得制度;在壩區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)采用集體集中連片統(tǒng)一調(diào)整，實(shí)行“統(tǒng)一規(guī)劃、逐年審批、分戶建設(shè)、多戶聯(lián)建”等方式落實(shí)“一戶一宅”;在城郊結(jié)合部，探索集中建設(shè)農(nóng)民公寓、農(nóng)民住宅小區(qū)改善農(nóng)民居住條件。認(rèn)真開展“空心村”整治和土地集中調(diào)整定點(diǎn)審批，破解了農(nóng)村建房中調(diào)整土地難度大，村莊布局散亂、土地利用粗放和有宅基地指標(biāo)建房落不了地的問(wèn)題，確保“戶有所居”。三是探索宅基地用益物權(quán)的多種實(shí)現(xiàn)形式。配合農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押，出臺(tái)了《大理市農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作實(shí)施方案》，探索宅基地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)方式和途徑，通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織擔(dān)保，多戶聯(lián)保等形式，完善宅基地所有權(quán)能及實(shí)現(xiàn)形式。目前已發(fā)放抵押擔(dān)保貸款10.6億元，受益農(nóng)戶約1.8萬(wàn)戶。當(dāng)?shù)盅喝瞬荒芤勒占s定履行債務(wù)時(shí)，抵押權(quán)人實(shí)現(xiàn)地上房屋抵押權(quán)時(shí)可以拍賣、變賣或以《擔(dān)保法》規(guī)定的其他方式實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)。房屋的抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，因涉及宅基地使用權(quán)，必須遵守集體組織內(nèi)部成員的優(yōu)先受讓制度。
實(shí)現(xiàn)“五個(gè)突破”
在夯實(shí)改革試點(diǎn)基礎(chǔ)上取得突破。在農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作中，確權(quán)調(diào)查登記是關(guān)鍵點(diǎn)和難點(diǎn)。大理市下大力氣完成農(nóng)村集體土地確權(quán)調(diào)整工作，按發(fā)放不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證的標(biāo)準(zhǔn)，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村宅基地確權(quán)登記，投入1500萬(wàn)元開展12.6萬(wàn)宗宅基地外業(yè)調(diào)查，現(xiàn)已完成11.6萬(wàn)宗，完成任務(wù)數(shù)的92%。并在有條件的地區(qū)結(jié)合不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，推行農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)證和宅基地使用權(quán)證“兩證合一”。
在全域試行制度上取得突破。制訂了《大理市農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)全面推進(jìn)工作方案》，在全市推開改革試點(diǎn)工作。結(jié)合空心村整治和土地集中調(diào)整定點(diǎn)審批的探索實(shí)踐，印發(fā)《大理市農(nóng)村宅基地確權(quán)登記工作辦法》《大理市“空心村”整治實(shí)施辦法(暫行)》《大理市集體土地集中調(diào)整定點(diǎn)審批實(shí)施辦法(暫行)》《大理市農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款實(shí)施方案》，制訂了《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定實(shí)施方案》和《大理市農(nóng)村集體資產(chǎn)資源交易規(guī)則》。
在“戶”與“宅”的認(rèn)定上取得突破。國(guó)家土地管理的法律法規(guī)對(duì)“戶”與“宅”沒(méi)有明確的界定，導(dǎo)致實(shí)際工作中產(chǎn)生諸多問(wèn)題。大理市在試點(diǎn)工作中，根據(jù)全市宅基地使用現(xiàn)狀的調(diào)查和地方傳統(tǒng)習(xí)俗，確定了“戶”是指具有本村組常住戶口，取得本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，享受集體資產(chǎn)分配、履行集體成員義務(wù)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員家庭自然戶，一般由戶主、配偶、子(女)、父(母)等家庭成員組成;“宅”是指能基本滿足生產(chǎn)生活需求的宅基地，主要包括住房、廚房、圈房、天井等的宅院，住房用地面積按《云南省大理白族自治州村莊規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》標(biāo)準(zhǔn)確定。
在規(guī)范農(nóng)村房地管理上取得突破。通過(guò)對(duì)835個(gè)村民小組87719戶52631.4畝宅基地的入戶核實(shí)，發(fā)現(xiàn)“一戶一宅”約65780戶，占總戶數(shù)的75%;“一戶多宅”約16660戶，占總戶數(shù)的19%;“主體資格不符”約2650戶，占總戶數(shù)的3%;違法占地約2630戶，占總戶數(shù)的3%;涉及少批多占約34200戶，占總戶數(shù)的39%。針對(duì)農(nóng)戶取得宅基地指標(biāo)建房落地難、監(jiān)管難的問(wèn)題，建立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主導(dǎo)、村組為主體的農(nóng)村土地管理工作機(jī)制，開展“空心村整治”和適應(yīng)村莊規(guī)劃實(shí)施的集體土地調(diào)整機(jī)制，完善以規(guī)劃建設(shè)許可和用地審批為核心的農(nóng)村建房審批監(jiān)管機(jī)制，規(guī)范農(nóng)村建房管理，促進(jìn)節(jié)約集約用地。
在農(nóng)村宅基地有償使用上取得突破。把宅基地制度改革試點(diǎn)與洱海保護(hù)綜合整治有機(jī)結(jié)合，積極探索村組集體對(duì)“一戶多宅、超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地、租賃、經(jīng)營(yíng)”等情形收取有償使用費(fèi)，按自住和經(jīng)營(yíng)分類分階梯收取有償使用費(fèi)，兼顧集體和個(gè)人利益，彰顯農(nóng)村土地公有制性質(zhì)。
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