2016年《證券法》將何時(shí)修改？
新任證監(jiān)會主席劉士余走馬上任，各種建言鋪天蓋地而來。這其中雖然不乏“歪嘴和尚”，但其中確實(shí)還有一些業(yè)內(nèi)人士的真知灼見，以及許多投資者最真實(shí)的愿望。而歸納起來看，加強(qiáng)監(jiān)管、注冊制、市場化、退市制度等，成為這些建言的關(guān)鍵詞。
基于股市前期的發(fā)展?fàn)顩r以及投資者對股市問題的關(guān)心情況，加強(qiáng)監(jiān)管、注冊制、市場化、退市制度等成為給新任證監(jiān)會主席建言的關(guān)鍵詞并不令人奇怪。只不過，這些建言都缺了一個(gè)主心骨，那就是加強(qiáng)法制建設(shè)，而最直接的表現(xiàn)就是《證券法》的修改。沒有了《證券法》的修改，加強(qiáng)監(jiān)管、注冊制、市場化、退市制度等也就失去了應(yīng)有的意義。
就《證券法》的修改來說，原本就是2015年中國股市最主要的一項(xiàng)工作。只是后來由于去年6月份股災(zāi)的出現(xiàn)，打亂了《證券法》修改的步伐。而去年12月27日十二屆全國人大常委會第十八次會議表決通過了《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在實(shí)施股票發(fā)行注冊制改革中調(diào)整適用〈中華人民共和國證券法〉有關(guān)規(guī)定的決定》，于是在某些人看來《證券法》修改的迫切性得以暫緩。
其實(shí)，就A股市場的發(fā)展現(xiàn)狀來說，《證券法》修改的緊迫性并不因注冊制的放行而放緩，反而顯得更加緊迫。而對于新任證監(jiān)會主席劉士余來說，加緊推進(jìn)《證券法》修改的步伐，更是當(dāng)務(wù)之急的工作。這項(xiàng)工作甚至較之于加強(qiáng)監(jiān)管、注冊制、市場化、退市制度等來說更加緊迫。
以注冊制為例，這項(xiàng)工作是目前市場最為關(guān)注的一項(xiàng)工作，同時(shí)這項(xiàng)工作又與市場化改革密切相關(guān)。根據(jù)全國人大常委會的授權(quán)，注冊制最早從今年3月1日開始就可以付諸實(shí)施。然而，如果沒有《證券法》的修改，目前的《證券法》顯然難以為注冊制的實(shí)施保駕護(hù)航。
比如注冊制強(qiáng)調(diào)以信息披露為中心，強(qiáng)調(diào)事中事后監(jiān)管。但以目前的《證券法》顯然很難達(dá)到預(yù)期的效果。猴年伊始，有媒體報(bào)道稱，在過去的三年里，共有35家公司涉及財(cái)務(wù)造假而受到證監(jiān)會的行政處罰，其中32家公司的罰款均不超過60萬元(60萬元已經(jīng)是“頂格處罰”了)。面對這樣的處罰力度，所謂加強(qiáng)市場監(jiān)管，其實(shí)是在做無用功，是對監(jiān)管部門人力與財(cái)力的一種浪費(fèi)。而這樣的監(jiān)管，又如何保證信息披露的質(zhì)量呢?所謂注冊制“以信息披露為中心”豈不是自欺欺人?
可見，要推行注冊制，這就更需要有嚴(yán)刑峻法來護(hù)航，這就更需要加緊推進(jìn)《證券法》的修改工作。因?yàn)闆]有《證券法》的修改，所謂加強(qiáng)市場監(jiān)管也就形同虛設(shè)，而沒有嚴(yán)刑峻法護(hù)航的所謂市場化，也只是一種偽市場化。而注冊制也將因此成為脫僵的野馬，將中國股市拖到一個(gè)危險(xiǎn)的境地。
不僅如此，在沒有《證券法》修改的背景下，退市制度也很難得到有效的實(shí)行。畢竟目前的退市制度并不能有效地保護(hù)投資者的權(quán)益，企業(yè)退市并沒有追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，而是將退市的損失全部推卸給投資者來承擔(dān)，這樣的退市制度當(dāng)然沒有必要執(zhí)行下去。因此，退市制度必須對責(zé)任人追責(zé)，同時(shí)要切實(shí)保護(hù)投資者的權(quán)益，這方面沒有《證券法》的修改同樣很難辦到。
所以，對于新任證監(jiān)會主席劉士余來說，加緊推進(jìn)《證券法》修改的步伐應(yīng)是非常重要的一項(xiàng)工作。好在2月23日的《證券時(shí)報(bào)》有報(bào)道稱，《證券法》修訂工作將繼續(xù)列入今年的立法工作計(jì)劃中，今年3月份全國人大公布的立法工作規(guī)劃將就《證券法》修訂作出安排。這是一則好消息，但這并不意味著劉士余主席就可以放緩?fù)七M(jìn)《證券法》修改的步伐了。畢竟對《證券法》修改工作的推進(jìn)，不僅僅限于時(shí)間上的推進(jìn)，還要在內(nèi)容上加強(qiáng)把關(guān)，使《證券法》能夠成為一部為中國股市發(fā)展保駕護(hù)航的嚴(yán)厲法律。
為注冊制實(shí)施打好基礎(chǔ)
全國人大代表、全國人大財(cái)經(jīng)委副主任委員吳曉靈6日接受中國證券報(bào)記者采訪時(shí)表示，今年?duì)幦⊥七M(jìn)《證券法》下一步審議。吳曉靈指出，加強(qiáng)法治建設(shè)是最終推動(dòng)資本市場健康發(fā)展的保障，有了這個(gè)保障，才能通過資本市場服務(wù)培育好的上市公司。法治建設(shè)、多層次資本市場建設(shè)都是注冊制實(shí)施的基礎(chǔ)性條件。這兩方面工作做好之后，注冊制就是水到渠成的事情。實(shí)施注冊制是資本市場綜合改革最后的一個(gè)結(jié)果。
全國政協(xié)委員、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)證券期貨研究所所長賀強(qiáng)對中國證券報(bào)記者表示，保護(hù)股民合法權(quán)益是最重要的。保護(hù)投資者利益，這是監(jiān)管者的主要任務(wù)，也是各國證券法的核心。股票市場是最市場化的，效率最高，所以最難管。在資本市場領(lǐng)域，要考慮資本市場的特點(diǎn)，很多法律需要修改，包括《證券法》也在修改。證券市場的變化很快，創(chuàng)新很多，法律要跟上創(chuàng)新的節(jié)拍。法律需要不斷調(diào)整以適應(yīng)發(fā)展。他認(rèn)為，推出注冊制重在創(chuàng)造條件，股市的各種制度不是孤立的，而是互相配套的，股市的制度也需要其他制度配套。
興業(yè)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家魯政委對中國證券報(bào)記者表示，今年政府工作報(bào)告對資本市場的表述，跟往年相比有里程碑意義的變化。“”法治化“真正的含義是指所有人都要接受法律的監(jiān)督。意味著每個(gè)投資者都有監(jiān)督市場的權(quán)利，也意味著對投資者的保護(hù)是至上的。”魯政委認(rèn)為，法治化是資本市場最終走向成熟的根基。
證券法修訂陷入激烈博弈 吳曉求指出七大缺陷
如果《證券法》修訂工作繼續(xù)列入今年的立法工作計(jì)劃中，今年3月份全國人大公布的立法工作規(guī)劃將就證券法修訂作出安排。近日，中國人民大學(xué)金融與證券研究所所長吳曉求表示，《證券法》是要讓這個(gè)市場成長起來，而不僅僅是解決企業(yè)融資規(guī)范的問題，更重要的是解決投資者的資產(chǎn)成長性問題。
財(cái)經(jīng)評論人士皮海洲在新京報(bào)發(fā)表的文章中表示，沒有《證券法》的修改，所謂加強(qiáng)市場監(jiān)管也就形同虛設(shè)，而沒有嚴(yán)刑峻法護(hù)航的所謂市場化，也只是一種偽市場化。
自《證券法》修訂工作被列入2014年立法工作以來，去年4月中下旬，十二屆全國人大常委會第十四次會議舉行第一次全體會議，一讀審議了全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會提請審議的證券法修訂草案。其中最引人注目的是，明確股票發(fā)行注冊制。
當(dāng)市場期待一讀之后的公開征求意見稿時(shí)，2015年6月末的股市震蕩，讓立法前景變得不再明朗。吳曉求表示，內(nèi)容多、變動(dòng)大，需要充分討論，避免找后賬。“討論不充分，根本就無法去制定一個(gè)能夠指導(dǎo)未來幾十年，甚至更長時(shí)間的規(guī)范中國資本市場發(fā)展的基本法”。
多重因素影響下，截至目前，《證券法》修訂草案未公開征求意見，更未被安排二讀。
2015年12月27日，全國人大常委會用授權(quán)的形式，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)股票發(fā)行注冊制改革的要求，調(diào)整適用現(xiàn)行《證券法》關(guān)于股票核準(zhǔn)制的規(guī)定，對注冊制改革的具體制度作出專門安排，讓注冊制改革具有了明確的法律依據(jù)。根據(jù)安排，國務(wù)院將根據(jù)授權(quán)，對具體事項(xiàng)作出相關(guān)制度安排，出臺相應(yīng)的文件;證監(jiān)會將根據(jù)國務(wù)院確定的制度安排，制定相關(guān)部門規(guī)章和規(guī)范性文件。
按照慣例，法律修訂需經(jīng)過三讀通過后正式發(fā)布實(shí)施，在一讀和二讀之間會公開向社會征求意見，一般來講，修訂草案的意見征求時(shí)間是一個(gè)月。
以下是吳曉求與媒體的對話：
媒體：《證券法》的修訂卡在哪里?爭議到底在哪里?
吳曉求：《證券法》是資本市場中的一個(gè)基本法，它對規(guī)范市場的發(fā)行主體、交易行為、信息披露以及上市公司的治理結(jié)構(gòu)、違法行為的約束等都做出了一系列的規(guī)范。我們現(xiàn)在《證券法》是1999年實(shí)施的，期間也經(jīng)過幾次比較大的修改，但基本制度沒有變化。基本理念還是基于一個(gè)過去的、現(xiàn)代工業(yè)的理念來制定這部法律，對企業(yè)新的變化、高科技企業(yè)的發(fā)展上市估計(jì)不夠，發(fā)行的標(biāo)準(zhǔn)、交易制度的設(shè)計(jì)、違規(guī)違法的處理等等。應(yīng)該說還是存在重大缺陷的，甚至對這種缺陷的理解也會有一些不足。所以，修改是很迫切的事情。
這部法律修改一些困難之處在于，首先是證券的發(fā)行審批、核準(zhǔn)的環(huán)節(jié)，即今天我們說的注冊制，但注冊制的一整套程序在中國應(yīng)該怎么做，還并不是特別的清楚。
其二，對于整個(gè)市場主體、市場中介的作用的責(zé)任、權(quán)限、處罰邊界等等還需要進(jìn)一步討論。
其三，對于上市企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)。過去我們規(guī)定了盈利、規(guī)模、資產(chǎn)、人員、歷史、財(cái)務(wù)記錄這些都是有比較明確的要求，但現(xiàn)在很多新興企業(yè)和當(dāng)年基于現(xiàn)代工業(yè)確立的標(biāo)準(zhǔn)不匹配。比如說一個(gè)虧損企業(yè)可不可以上市，這就有爭議。如果你是一個(gè)夕陽虧損企業(yè)恐怕就不能上市，你是一個(gè)朝陽的，現(xiàn)代還處在虧損階段的企業(yè)可能就能上市，可是如何把握這些標(biāo)準(zhǔn)，這也是需要論證確定的。當(dāng)然，你的法律還不能做出一個(gè)歧視性的規(guī)定，同時(shí)又要讓這些上市公司有成長的價(jià)值，因?yàn)樽C券法畢竟是規(guī)范證券市場的基本法律，它是要讓這個(gè)市場成長起來，它并不僅僅是說要解決一個(gè)企業(yè)融資規(guī)范的問題，它更重要的是解決投資者的資產(chǎn)成長性的問題。所以，針對上市公司的上市標(biāo)準(zhǔn)的確定還是非常重要，這些還是有一些模糊和不清楚的。
其四，對證券從業(yè)人員的相關(guān)規(guī)定，當(dāng)然還有一些長期要確立的，比如證券從業(yè)人員可不可以買股票。當(dāng)然以前是不允許的，那么現(xiàn)在看來是有條件的允許，需要更加充分的信息披露。
其五，當(dāng)然還有退市機(jī)制，怎樣去推動(dòng)退市機(jī)制效率的提高，并購重組的環(huán)境究竟是什么樣的環(huán)境，需不需要監(jiān)管部門批準(zhǔn)，像這些都是要重新確立和重新討論的。我認(rèn)為在《證券法》修改方面這些問題的討論是不充分的，不充分根本就無法去制定一個(gè)能夠指導(dǎo)未來幾十年，甚至更長時(shí)間的規(guī)范中國資本市場發(fā)展的基本法。
吳曉求：所以，為什么有一個(gè)兩年的訴求期，這兩年訴求實(shí)際是市場去實(shí)踐，看看會碰到哪些問題。我們先做一些細(xì)則，實(shí)際上這也是一個(gè)創(chuàng)新。因?yàn)樵谧灾七�沒有推行的時(shí)候，我們的確不知道它其中會發(fā)生什么問題，它需要什么樣的配套條件，才可以完成它，才可以做起來。所以，這兩年實(shí)際上是允許我們市場去實(shí)踐的，未來制定符合中國資本市場現(xiàn)實(shí)，又能夠展望未來的法律，提供一種實(shí)踐基礎(chǔ)。
媒體：我不知道現(xiàn)在走到什么樣的一種程度了，好像很充分，但聽起來好像還在一種考慮的狀態(tài)?
吳曉求：雖然說有幾讀，但我不認(rèn)為現(xiàn)在的草案反映了剛才我們所提到的那些問題，應(yīng)該說這個(gè)《證券法》在專業(yè)的解讀、研究，對證券市場規(guī)律的把握和未來趨勢的體現(xiàn)，我認(rèn)為應(yīng)該說是不夠的。所以，為什么沒有匆忙的舉手就通過了，我認(rèn)為這是負(fù)責(zé)任的態(tài)度，因?yàn)榇颐Φ呐e手可以通過，但是負(fù)責(zé)意義。所以，采取這樣的態(tài)度是正確的。因?yàn)樗婕暗轿覀兪袌鏊袇⑴c者的利益、權(quán)利和責(zé)任。所以，如果匆忙行事反而不好。
媒體：我在網(wǎng)上看到很多網(wǎng)友關(guān)注的問題，是違法成本太低了?
吳曉求：這是其中之一。我們新的《證券法》，當(dāng)然它可以涉及到關(guān)于違規(guī)違法成本的問題，但更多的.還要通過《刑法》修改來體現(xiàn)。中國證券市場有很多問題，其中突出的問題之一，是這個(gè)市場違規(guī)違法成本的確非常低，特別是欺詐上市，包括虛假信息披露的處罰成本非常低，現(xiàn)在對于內(nèi)幕交易，如果一旦查出，處罰的還是很大的，因?yàn)樗前凑崭呔�來處罰。但是內(nèi)幕交易有一個(gè)問題，查處起來非常困難，因?yàn)樗牟樽C是很難的，尋找證據(jù)很難。當(dāng)然相對來說操縱市場還比內(nèi)幕交易容易一些，因?yàn)槭袌鲋饕侨筮`規(guī)違法行為，所以，的確像信息披露方面處罰力度是不夠的。所以，這需要在《證券法》和未來《刑法》修改過程中，對這類違規(guī)違法的行為所付出的代價(jià)，肯定是要大幅度的提高。
媒體：這是第六點(diǎn)，除此之外，對于監(jiān)管層本身的約束是怎樣的?一方面既不能監(jiān)守自盜，一方面我們又要增加這種人才補(bǔ)缺的動(dòng)作，防止鉆制度的空子，在自身的監(jiān)管、管理和架構(gòu)上，您覺得他們應(yīng)該有什么樣的反省?
吳曉求：首先，設(shè)立一個(gè)好的制度非常重要。因?yàn)槿绻幸粋�(gè)巨大尋租空間的制度，實(shí)際上這種制度會使好人變壞人。我們最好的制度是讓壞人慢慢變成好人，壞人很難做成壞事，這個(gè)制度就是非常好的。
什么意思呢?這對證券市場來說，就是它的很多的屬于市場的權(quán)利要交給市場，你不要拿著，你拿著尋租就出來了，有人就會找你。有些人可能一開始并不貪婪，可能還是比較優(yōu)秀的，他還是經(jīng)得起一兩次的考驗(yàn)。一句話，不能用考驗(yàn)來檢驗(yàn)人性，所以，我們說要把那些屬于市場的權(quán)利交給市場，實(shí)際上是做一個(gè)事中事后的監(jiān)管，事前的監(jiān)管就是權(quán)利。
那么我設(shè)計(jì)一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，由市場中介來提供資料，說咨詢達(dá)到這樣一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)可以進(jìn)來，進(jìn)來之后如果發(fā)現(xiàn)你是假的，或者你在做內(nèi)幕交易，操縱市場的行為，那我就要嚴(yán)厲的查處你。這就是把監(jiān)管的結(jié)構(gòu)做一些改革，所以，把屬于市場的權(quán)利交給市場之后，實(shí)際上它的考驗(yàn)的次數(shù)就會減少，考驗(yàn)的次數(shù)減少之后，它的犯罪和違法的機(jī)率就會變小。因?yàn)樗恼T惑不是很大。
當(dāng)然，我們還是要培養(yǎng)人才。除了法律觀念要非常強(qiáng)，時(shí)時(shí)刻刻提醒我們自己不能做違法的事情之外，還有一個(gè)很重要的是專業(yè)技術(shù)人才。也就是說你的監(jiān)管人才必須要對市場的風(fēng)險(xiǎn)，市場的變化，產(chǎn)品的特點(diǎn)，市場發(fā)展趨勢都要有深刻的把握。否則，推出這些制度是不是和這個(gè)市場相匹配，是不是有效的能夠防范市場風(fēng)險(xiǎn)或者能否有效對沖市場的風(fēng)險(xiǎn)，都要打個(gè)問號。
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