2016年慈善法草案中關鍵點全梳理「最新」
經(jīng)過十年的坎坷歷程，慈善法再次加快了立法的腳步。10月30日，《中華人民共和國慈善法(草案)》(以下簡稱慈善法草案)首次提請全國人大常委會審議。10月31日，慈善法草案在中國人大網(wǎng)公布，向社會公開征求意見，再度引發(fā)了社會對于這部法的熱情關注。
近年來，尤其是2008年慈善元年以來，我國的慈善事業(yè)飛速發(fā)展，2015年社會捐贈數(shù)額逾千億元，慈善社會組織數(shù)量高漲，互聯(lián)網(wǎng)慈善等新型慈善方式日漸涌現(xiàn)。與此同時，慈善領域也出現(xiàn)了很多新情況新問題，郭美美事件、兒慈會小數(shù)點事件等給慈善事業(yè)發(fā)展蒙上陰影，廣西事實孤兒楊六斤獲捐500萬元等引發(fā)了網(wǎng)絡有關募捐的爭議。面對這些新情況新問題，慈善法草案在發(fā)展慈善事業(yè)、規(guī)范慈善行為、加強慈善監(jiān)管等方面作出了明確規(guī)定。針對慈善法草案中的焦點問題，記者進行了多方采訪。
采用“大慈善”概念
從慈善事業(yè)法到慈善法草案，首要問題是明確“慈善”二字的概念，這也是長期以來社會各界爭論的焦點和難點。
事實上，早在2005年民政部提出慈善立法建議、2008年底便將慈善法相關草案提交至國務院法制辦。當時的分歧之一就在于對慈善的定義沒有取得共識，當年最終未能提交全國人大常委會審議。
此后，關于慈善定義的爭論一直繼續(xù)。2015年底，由北京大學法學院非營利組織法研究中心和清華大學公共管理學院NGO研究所等6家機構提交的5部慈善法民間建議稿中，都對慈善范圍作了較為寬泛的定義。
在此次慈善法立法過程中，全國人大俯下身子“吸納”民間建議，最終采取了“大慈善”的概念。慈善法草案第三條明確規(guī)定，慈善活動是指自然人、法人或者其他組織以捐贈財產(chǎn)或者提供志愿服務等方式，自愿開展的下列非營利活動：扶貧濟困、扶助老幼病殘等困難群體;救助自然災害等突發(fā)事件造成的損害;促進教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)的發(fā)展;防治污染和其他公害，保護和改善環(huán)境;符合社會公共利益的其他活動。
褚鎣曾參與過慈善法草案的意見征集階段。這位畢業(yè)于清華大學NGO研究所的博士后認為，采用“大慈善”概念是此次慈善法草案的最大亮點。
“根據(jù)國務院2015年發(fā)布的《關于促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導意見》，慈善事業(yè)是社會救助體系的有力補充。但在慈善法草案中，將慈善從小領域擴展到大領域，采用了‘大慈善’的概念。”褚鎣告訴記者，“這也意味著，慈善不再只是社會救助的補充，突破了救急救窮、恤孤助殘的傳統(tǒng)定義，將其提升到公共服務的層面。”
在北京師范大學中國公益研究院助理院長章高榮看來，此次慈善法草案里的慈善概念大為拓展，已將向現(xiàn)代慈善轉(zhuǎn)變，是廣義上的公共利益。褚鎣認為，這次慈善法草案是慈善領域一場系統(tǒng)性思路的改變，任務在于拓清慈善事業(yè)未來20年發(fā)展的方向。
然而，浙江財經(jīng)大學法學院副院長李政輝卻告訴記者，采用“大慈善”概念雖然有利于發(fā)展慈善事業(yè)，但在具體執(zhí)行時，可能產(chǎn)生一些問題。例如，很多慈善類社會組織可以有稅收優(yōu)惠，“大慈善”概念下如何確定稅收優(yōu)惠的范圍和程度?
或?qū)⒅鸩椒砰_公募權
把手中的善款捐給哪家慈善社會組織，公眾心里自有一桿秤。誰有資格開展募捐活動，同樣是社會公眾關注的焦點和爭議的話題。
根據(jù)慈善法草案規(guī)定，慈善組織自登記之日起可以向特定對象進行非公開募捐。依法登記滿兩年、運作規(guī)范的慈善組織，可以向原登記的民政部門申請公開募捐資格證書。
北京師范大學慈善法律研究中心副主任黎穎露認為，慈善法草案中對募捐主體資格及其行為規(guī)范進行系統(tǒng)規(guī)定，填補了過去中央層面只有捐贈法、沒有統(tǒng)一的募捐法的空白。
“草案解決的最為關鍵性的問題，就是放開了公募權，只要符合相應條件就能取得公募資格。慈善領域更多地引入了公平競爭，讓行業(yè)發(fā)展能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)勝劣汰。”章高榮告訴記者，“兩年內(nèi)運行得規(guī)范、沒有問題，才能給這個資格。國際上一般來講，只要成為一個慈善機構以后，就應該有這個資格。國內(nèi)很多慈善組織本來設定的目的是公眾募款或動員，如果一開始沒有公募資格，相當于這兩年內(nèi)不能開展業(yè)務，所以這個兩年的規(guī)定好像不那么合理。”
清華大學公共管理學院創(chuàng)新與社會責任研究中心主任鄧國勝認為，公募是公共問題，政府需要對此進行規(guī)范。如果每個組織或個人都可以不受約束地開展公募，那么不僅政府監(jiān)管比較困難，募捐市場也容易出現(xiàn)混亂，而且還會干擾到人們的正常生活。
“對放開募捐資格，兩年的考察時限可能稍短了一些，難以檢測開展公募的慈善公益組織的生存發(fā)展能力。以上海真愛夢想公益基金會為例，每屆理事會的任期是5年，用5年時間檢驗一家慈善公益組織能否存活下來相對來說是較合理的。如果按照草案兩年的規(guī)定，無法確保該機構是否能夠健康地存活就允許其公募，未免稍欠謹慎。”上海交通大學第三部門研究中心主任徐家良這樣說。
中國社科院社會政策研究中心副主任、研究員楊團認為，放開公募權，對廣大社會組織而言是一種公平上的努力。然而，各個募捐主體之間存在競爭和矛盾，在大災籌款時矛盾更加凸顯。在災難等突發(fā)事件面前，如何提高多頭籌款現(xiàn)狀下的募捐效率，這個問題需要統(tǒng)籌解決。
個人不可在網(wǎng)絡上公開募捐
在慈善法草案征求意見過程中，關于“不具有公開募捐資格的組織或個人，不得采取公開募捐方式開展公開募捐”的規(guī)定，引起了較大的社會爭議。
對此，徐家良認為，應進一步明確概念范圍，界定清楚個人自救或救助親屬的自利性籌款行為是否屬于募捐。概念范圍明確后，才能進一步討論。
褚鎣告訴記者，以微博、微信求助為例，是否募捐的邊界其實也可以劃清。微博肯定屬于公眾募捐，因為微博面向公眾，誰都可以看得到。微信的情況不同，如果是微公益，發(fā)微信給某個或多個朋友，這只是點對點的求助，不屬于公眾募捐。但如果朋友圈大量轉(zhuǎn)發(fā)，自然就是公眾募捐了。
“問題的關鍵在于慈善募捐的法律界定是什么。從法理和國際經(jīng)驗來看，慈善募捐自然是為了不特定人利益開展的募捐，排除個人自救。而公募資格方面出于專業(yè)能力和風險承受能力的考量，將個人和其他組織排除，意在盡可能控制詐捐等亂象。”黎穎露說。
褚鎣堅持認為，目前我國正在向現(xiàn)代慈善轉(zhuǎn)型，如果保留個人募捐的形式，實際上是向組織化、專業(yè)化轉(zhuǎn)型的阻力。從政府層面講，慈善法要為未來20年的慈善事業(yè)發(fā)展來拓清方向，禁止個人募捐正當時。如果個人無法獲得足夠的支持，可以向基金會求助，或通過基金會的項目運行。
為盡可能多地回應社會的需求，慈善法草案中納入了許多新內(nèi)容，也提出了更多新要求，并首次提出了設立中華慈善日。有專家指出，公眾的期待可能會遠遠超過慈善法本身所能解決的問題。草案的征求意見正在進行中，而來自于學界、社會組織等各方的意見和建議討論也在如火如荼地進行著，為共同出臺一部完善的慈善法而努力。
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關于全國人大正在起草的《慈善法》，各家的點評依然不少。《中國財富》1月刊也以《期待“善法”》刊登了多篇文章，包括何道峰老師的《推動<慈善法>成為良法》，以及徐永光老師的《慈善法研究的都是過時的問題》等，都對慈善法有過詳細和深入的探討，殊為值得仔細閱讀和思考。
但是，筆者認為，在現(xiàn)階段，探討《慈善法》的具體規(guī)則尚不足以解決全部問題。我們還應回頭看看我們到底需要《慈善法》解決什么問題?這即是說，我們需要認真地探討《慈善法》的歷史重任到底為何?筆者以為，除了老生常談的清除慈善事業(yè)發(fā)展的制度障礙，規(guī)范慈善組織運營以外，《慈善法》的歷史重任還應包括如下兩項：
第一，構建行業(yè)價值鏈。什么叫行業(yè)價值鏈?就是在一個行業(yè)中，不能由一家組織包打天下，把所有人的活都干了。如若過度“貪心”想要把啥事都干了，只會導致“門門精通，樣樣疏松”的結局，最終使得整個行業(yè)不能稱其為行業(yè)。在世界范圍內(nèi)，慈善行業(yè)之所以能被稱為“行業(yè)”，正是因為慈善事業(yè)是一條完整的價值生產(chǎn)鏈，無法由任何一家組織包攬全部工作。其價值產(chǎn)出必然是通過不同機構間的分工合作實現(xiàn)的，且各家機構有著不同的機構定位和價值取向。
令人遺憾的是，目前我國的慈善行業(yè)尚不成為一個行業(yè)。中國的慈善事業(yè)是單中心的，一元的。其只有政府一個中心，以及在政府之下伴生的大量“官不官、民不民”的所謂慈善組織。這些組織為完成政府下達的任務而運轉(zhuǎn)，并依靠著政府給予的資源維持生存。如此格局的長期存在導致我國的慈善事業(yè)發(fā)展滯緩，不足以成為一個行業(yè)。
對于《慈善法》而言，如果其希望推動我國慈善事業(yè)的真正繁榮，就需要在推動慈善價值鏈構建方面多下點功夫。其需要大力變革既有制度中制約慈善組織社會化發(fā)展的內(nèi)容，去除其中為迎合計劃經(jīng)濟下的社會管理的需求而設計出來的制度，并結合市場經(jīng)濟下社會治理的.現(xiàn)實需求，設計出科學合理的制度體系。
第二，打通商業(yè)與慈善的隔閡。21世紀的世界慈善是什么樣的慈善?是市場化的慈善!美國從1980年里根改革開始就全面推動慈善行業(yè)的市場化轉(zhuǎn)型。到如今，西方國家的慈善行業(yè)已經(jīng)基本完成了市場化轉(zhuǎn)型。受此影響，西方慈善領域中各種創(chuàng)新工具層出不窮，慈善事業(yè)效率大為提升。
什么是市場化?往小了說，是往慈善領域中引入市場化運營的工具，往大了說，是打通慈善與商業(yè)的隔閡，改造整個社會結構。在我們原有的社會結構中，慈善和商業(yè)是社會的兩頭，而且是最大的兩頭。兩者間涇渭分明，而在此之間，是一大塊空白地帶。由此，社會形成了一個“工”字形結構。
市場化就是要改造這種結構，打破商業(yè)與慈善的隔閡，大力發(fā)展中間的空白地帶，創(chuàng)造出一個“橄欖形”結構。這也就是說，在市場化格局下，各種處于中間地帶的機構形式，比如社會企業(yè)、公益創(chuàng)投、有責任心的商業(yè)企業(yè)等，會不斷出現(xiàn)，充滿整個空間。由此，才能集合全社會的力量，解決社會的現(xiàn)實問題，推動社會的和諧健康發(fā)展。
我國目前還處在原始的“工”字形結構下。所以，《慈善法》應該致力于改變這種結構，推動處于中間形態(tài)的組織形態(tài)的發(fā)展。這也就是說，《慈善法》不該再走僅談慈善、禁止任何盈利性行為的老路，而是應該淡化這道門檻，鼓勵多種形式的組織并存。由此，我國的慈善事業(yè)才能夠真正繁榮。
綜上，我國的《慈善法》本次是被寄予厚望的，希望其能不負眾望，達成推動我國慈善事業(yè)快速發(fā)展的偉大目標。
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