2016《慈善法》究竟要解決哪些問(wèn)題
盡管《慈善法》已經(jīng)列入十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃第一類(lèi)項(xiàng)目，但是無(wú)論是官員還是學(xué)者，目前都不能給出《慈善法》出臺(tái)的明確時(shí)間表。
從2014年4月26日到12月1日，由清華大學(xué)NGO研究所、北京大學(xué)非營(yíng)利組織法研究中心共同發(fā)起，明德公益研究中心承辦的“慈善立法半月談”總共舉辦了13期，開(kāi)展了關(guān)于慈善立法的開(kāi)放學(xué)術(shù)討論。
今天下午，在這13期沙龍討論和研討的基礎(chǔ)上，首部慈善立法專(zhuān)家建議稿公布。
從2005年民政部提出慈善法立法建議開(kāi)始，《慈善法》已經(jīng)在漫長(zhǎng)的立法道路上躑躅了近十年。
立法步伐明顯加快出現(xiàn)在2013年11月，慈善法被列入十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，并最終確定由全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)牽頭起草。
2014年2月24日，全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)召開(kāi)慈善事業(yè)立法領(lǐng)導(dǎo)小組第一次全體會(huì)議，列出了立法時(shí)間表和路線圖。
全國(guó)人大常委會(huì)委員、中華慈善總會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)人民大學(xué)教授鄭功成曾經(jīng)介紹說(shuō)，根據(jù)初步計(jì)劃，2014年的主要工作任務(wù)是開(kāi)展廣泛調(diào)研，召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議，在充分調(diào)研與聽(tīng)取各方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)外慈善事業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，爭(zhēng)取在年底形成正式的法律草案稿。如果進(jìn)展順利，預(yù)計(jì)2015年上半年可以提交審議，即進(jìn)入正式立法程序。
目前，已經(jīng)至少有五個(gè)版本的立法建議稿在起草中。據(jù)中國(guó)青年報(bào)記者了解，《慈善法》出臺(tái)一再推遲，是因?yàn)楦鹘鐚?duì)慈善問(wèn)題的看法還存在很多分歧和爭(zhēng)論。
據(jù)了解，我國(guó)現(xiàn)行慈善方面的立法已經(jīng)有1999年的《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》，和規(guī)范我國(guó)三種社會(huì)組織——基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位登記、注冊(cè)和基本行為的三個(gè)行政法規(guī)。
在今天的專(zhuān)家建議稿發(fā)布會(huì)上，學(xué)術(shù)界較為一致的觀點(diǎn)是，現(xiàn)在要制定的《慈善法》應(yīng)該超越這些，成為一部基本法，對(duì)慈善的組織、行為，以及如何培育、扶持和監(jiān)督慈善組織，促進(jìn)中國(guó)慈善事業(yè)的真正大發(fā)展，作出明晰準(zhǔn)確的法律規(guī)定。
誰(shuí)來(lái)籌集慈善資源
目前，我國(guó)有很多籌募善款的主體，第一就是政府，遇到重大災(zāi)害，民政部門(mén)和有政府背景的機(jī)構(gòu)籌集的資源較多。其次是人民團(tuán)體如工青婦組織，還有由國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)核定、并經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)免于登記的團(tuán)體，包括相關(guān)的事業(yè)單位。第三是有政府背景的正式登記注冊(cè)的社會(huì)組織。在這些之后，才是那些登記注冊(cè)的'民間社會(huì)組織。第三和第四項(xiàng)加起來(lái)，據(jù)2013年的統(tǒng)計(jì)，為54.1萬(wàn)個(gè)。而第一、二項(xiàng)有很多基層組織，總量據(jù)測(cè)算有近千萬(wàn)個(gè)。第五是企業(yè)，包括國(guó)企和民企。最后，還有未登記注冊(cè)的民間組織及個(gè)人。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心副主任楊團(tuán)認(rèn)為，這些募捐主體之間是存在矛盾的。每逢大災(zāi)籌款，這個(gè)矛盾就凸顯出來(lái)。從1998年的特大洪災(zāi)始，政府就以文件等方式要求民間將募款匯繳到中國(guó)紅十字會(huì)和中華慈善總會(huì)兩大家。這個(gè)匯繳制度在2010年青海玉樹(shù)地震時(shí)升級(jí)，有關(guān)部門(mén)讓所有抗震捐款(包括紅會(huì)和慈善總會(huì)的部分)全部統(tǒng)一上繳給青海省政府，引發(fā)公益慈善界上書(shū)陳情，后未執(zhí)行。2013年4月蘆山地震之后，民政部迅速發(fā)出通知，籌款無(wú)需匯繳，各個(gè)慈善組織自己負(fù)責(zé)善款的募集和公開(kāi)。
楊團(tuán)表示，在慈善立法中要討論的是，誰(shuí)有募集慈善資源的權(quán)利?如要避免多頭募捐和提高籌款效率，應(yīng)該怎么做?政府有權(quán)要求公眾募捐歸自己或者自己指定的組織統(tǒng)籌安排嗎?這算不算侵犯了其他社會(huì)組織主體的募款權(quán)利?
另一大爭(zhēng)議，是募款的手段。自2006年起，各地方政府開(kāi)始積極倡導(dǎo)慈善募捐，采用行政手段，下文件要求機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位為本地慈善會(huì)捐款，政府官員帶頭捐款，導(dǎo)致機(jī)關(guān)各層級(jí)不得不上行下效，甚至出現(xiàn)按行政職級(jí)定捐款標(biāo)準(zhǔn)、自動(dòng)看齊的現(xiàn)象。一些民營(yíng)企業(yè)也不得不看領(lǐng)導(dǎo)面子而捐款。這種做法盡管使得地方慈善會(huì)的口袋鼓了，但是由此形成的捐款行政化的社會(huì)風(fēng)氣，對(duì)于慈善的民間性、自愿性是重大傷害。
要解決慈善資源由誰(shuí)來(lái)籌集這個(gè)問(wèn)題，必須用法律明確。北京大學(xué)非營(yíng)利組織法研究中心主任金錦萍表示，什么樣的組織在滿足什么條件時(shí)可以進(jìn)行公募，對(duì)于公募行為應(yīng)有什么樣的約束，在專(zhuān)家建議稿中都做出了明確規(guī)定。
慈善行為由誰(shuí)規(guī)范
楊團(tuán)認(rèn)為，《慈善法》必須對(duì)慈善行為依法規(guī)范，明確規(guī)定哪些行為是不允許的。她舉例說(shuō)，河南宋慶齡基金會(huì)2011年就被媒體曝光，用高額利息吸引農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)“公益醫(yī)保”，然后用這筆錢(qián)投資房地產(chǎn)等。“這已經(jīng)完全不是慈善了。但是，媒體曝光后，究竟誰(shuí)來(lái)核查和對(duì)這種組織進(jìn)行制裁?沒(méi)有法律規(guī)定，致使這么嚴(yán)重的問(wèn)題，只是網(wǎng)絡(luò)炒一下就銷(xiāo)聲匿跡了。”
還有慈善機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理上的違規(guī)、違法行為，如欠繳員工社保費(fèi)用，并非惡意，實(shí)屬無(wú)奈。因資源太少，工資都發(fā)不出等，這類(lèi)事情應(yīng)該如何處理?再有，網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，個(gè)人在網(wǎng)上發(fā)起救助個(gè)人的募捐活動(dòng)，其資金的籌集、使用，究竟如何監(jiān)管?
金錦萍介紹說(shuō)，在慈善法專(zhuān)家建議稿中，專(zhuān)設(shè)法律責(zé)任一章，詳細(xì)規(guī)定了不具備募捐主體資格的組織擅自募捐的法律責(zé)任、改變捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的性質(zhì)和用途的責(zé)任、違法享受稅收優(yōu)惠的責(zé)任、政府部門(mén)違反信息公開(kāi)義務(wù)的責(zé)任等。
公益慈善組織應(yīng)該公開(kāi)哪些信息
公益慈善組織可以接受社會(huì)捐贈(zèng)或向社會(huì)募集資金、享受減免稅待遇等，因此，有必要詳細(xì)公開(kāi)相關(guān)信息。中國(guó)青年報(bào)記者注意到，近年來(lái)，在幾次公益慈善組織的信任危機(jī)中，社會(huì)上形成了一種共識(shí)：公開(kāi)透明是公益組織的生命線，是贏得公眾、捐贈(zèng)人信任的基礎(chǔ)。
根據(jù)清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授賈西津的觀察，基金會(huì)行業(yè)自律組織——基金會(huì)中心網(wǎng)上采集的基金會(huì)信息公開(kāi)有三個(gè)層面，最初級(jí)的層面就是公開(kāi)基金會(huì)年度報(bào)告和年檢報(bào)告，在公眾最為關(guān)心的捐贈(zèng)信息上，主要包括接受了誰(shuí)的捐贈(zèng)、誰(shuí)捐贈(zèng)了多少錢(qián)，這是最基本的信息公開(kāi)，如果沒(méi)有這些信息，就無(wú)法通過(guò)民政部門(mén)的年檢。
第二層面的信息公開(kāi)，就是公開(kāi)接受的捐贈(zèng)總額有多少，公開(kāi)工作報(bào)告，披露進(jìn)行的公益項(xiàng)目情況。
第三個(gè)層面的信息公開(kāi)，是公開(kāi)審計(jì)報(bào)告和公益項(xiàng)目評(píng)估報(bào)告，不僅公開(kāi)接受了多少捐贈(zèng)，而且公開(kāi)接受捐贈(zèng)的用途是定向還是非定向。
目前，絕大部分公益慈善組織，只能做到第一層面的信息公開(kāi)。
金錦萍認(rèn)為，在一些公益慈善制度發(fā)展比較成熟的國(guó)家中，對(duì)信息公開(kāi)幾乎沒(méi)有強(qiáng)制性。決定信息公開(kāi)的程度、范圍，只有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：就是能夠享受多少稅收優(yōu)惠政策。享受的越多，信息公開(kāi)的要求就越高，這體現(xiàn)了權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的原則。
金錦萍舉例說(shuō)，“在美國(guó)，一個(gè)公益組織如果去申請(qǐng)免稅資格時(shí)，美國(guó)的聯(lián)邦稅務(wù)局會(huì)給你一大堆表格，填好這些表格要花好幾個(gè)工作日，所填的信息全部上網(wǎng)公開(kāi)。如果你不要免稅資格，只要公布年報(bào)就可以了。”
金錦萍表示，正是由于這些原因，這份慈善法專(zhuān)家建議稿沒(méi)有對(duì)從事公益慈善行為的社會(huì)組織的信息公開(kāi)作出專(zhuān)門(mén)規(guī)定。對(duì)中國(guó)的公益慈善組織來(lái)講，要獲得公眾支持，只強(qiáng)調(diào)信息公開(kāi)是不夠的，因?yàn)榻M織本身執(zhí)行能力很差，沒(méi)有很好的公益項(xiàng)目，公開(kāi)只能讓公眾失望。
賈西津認(rèn)為，在公益慈善發(fā)展比較成熟的國(guó)家，公益慈善組織信息公開(kāi)不亞于上市公司的信息披露標(biāo)準(zhǔn)，“信息公開(kāi)最重要的就是詳細(xì)，特別是資金的進(jìn)入和流出，這需要有很專(zhuān)業(yè)的技術(shù)支撐，也需要有相當(dāng)?shù)某杀就度搿?rdquo;
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