關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導(dǎo)意見

　　改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，城市規(guī)模不斷擴大，建設(shè)水平逐步提高，保障城市健康運行的任務(wù)日益繁重，加強和改善城市管理的需求日益迫切，城市管理工作的地位和作用日益突出。各地區(qū)各有關(guān)方面適應(yīng)社會發(fā)展形勢，積極做好城市管理工作，探索提高城市管理執(zhí)法和服務(wù)水平，對改善城市秩序、促進城市和諧、提升城市品質(zhì)發(fā)揮了重要作用。但也要清醒看到，與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求和人民群眾生產(chǎn)生活需要相比，我國多數(shù)地區(qū)在城市市政管理、交通運行、人居環(huán)境、應(yīng)急處置、公共秩序等方面仍有較大差距，城市管理執(zhí)法工作還存在管理體制不順、職責邊界不清、法律法規(guī)不健全、管理方式簡單、服務(wù)意識不強、執(zhí)法行為粗放等問題，社會各界反映較為強烈，在一定程度上制約了城市健康發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化的順利推進。

　　深入推進城市管理執(zhí)法體制改革，改進城市管理工作，是落實“四個全面”戰(zhàn)略布局的內(nèi)在要求，是提高政府治理能力的重要舉措，是增進民生福祉的現(xiàn)實需要，是促進城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的必然選擇。為理順城市管理執(zhí)法體制，解決城市管理面臨的突出矛盾和問題，消除城市管理工作中的短板，進一步提高城市管理和公共服務(wù)水平，現(xiàn)提出以下意見。

　　一、總體要求

　　(一)指導(dǎo)思想。深入貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中、五中全會及中央城鎮(zhèn)化工作會議、中央城市工作會議精神，以“四個全面”戰(zhàn)略布局為引領(lǐng)，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，以城市管理現(xiàn)代化為指向，以理順體制機制為途徑，將城市管理執(zhí)法體制改革作為推進城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要手段，與簡政放權(quán)、放管結(jié)合、轉(zhuǎn)變政府職能、規(guī)范行政權(quán)力運行等有機結(jié)合，構(gòu)建權(quán)責明晰、服務(wù)為先、管理優(yōu)化、執(zhí)法規(guī)范、安全有序的城市管理體制，推動城市管理走向城市治理，促進城市運行高效有序，實現(xiàn)城市讓生活更美好。

　　(二)基本原則

　　——堅持以人為本。牢固樹立為人民管理城市的理念，強化宗旨意識和服務(wù)意識，落實惠民和便民措施，以群眾滿意為標準，切實解決社會各界最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的問題，努力消除各種“城市病”。

　　——堅持依法治理。完善執(zhí)法制度，改進執(zhí)法方式，提高執(zhí)法素養(yǎng)，把嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法的要求落實到城市管理執(zhí)法全過程。

　　——堅持源頭治理。增強城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的科學(xué)性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，綜合考慮公共秩序管理和群眾生產(chǎn)生活需要，合理安排各類公共設(shè)施和空間布局，加強對城市規(guī)劃、建設(shè)實施情況的評估和反饋。變被動管理為主動服務(wù)，變末端執(zhí)法為源頭治理，從源頭上預(yù)防和減少違法違規(guī)行為。

　　——堅持權(quán)責一致。明確城市管理和執(zhí)法職責邊界，制定權(quán)力清單，落實執(zhí)法責任，權(quán)隨事走、人隨事調(diào)、費隨事轉(zhuǎn)，實現(xiàn)事權(quán)和支出相適應(yīng)、權(quán)力和責任相統(tǒng)一。合理劃分城市管理事權(quán)，實行屬地管理，明確市、縣政府在城市管理和執(zhí)法中負主體責任，充實一線人員力量，落實執(zhí)法運行經(jīng)費，將工作重點放在基層。

　　——堅持協(xié)調(diào)創(chuàng)新。加強政策措施的配套銜接，強化部門聯(lián)動配合，有序推進相關(guān)工作。以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)為方向，以智慧城市建設(shè)為契機，充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)的優(yōu)勢，加快形成與經(jīng)濟社會發(fā)展相匹配的城市管理能力。

　　(三)總體目標。到2017年年底，實現(xiàn)市、縣政府城市管理領(lǐng)域的機構(gòu)綜合設(shè)置。到2020年，城市管理法律法規(guī)和標準體系基本完善，執(zhí)法體制基本理順，機構(gòu)和隊伍建設(shè)明顯加強，保障機制初步完善，服務(wù)便民高效，現(xiàn)代城市治理體系初步形成，城市管理效能大幅提高，人民群眾滿意度顯著提升。

　　二、理順管理體制

　　(四)匡定管理職責。城市管理的主要職責是市政管理、環(huán)境管理、交通管理、應(yīng)急管理和城市規(guī)劃實施管理等。具體實施范圍包括：市政公用設(shè)施運行管理、市容環(huán)境衛(wèi)生管理、園林綠化管理等方面的全部工作;市、縣政府依法確定的，與城市管理密切相關(guān)、需要納入統(tǒng)一管理的公共空間秩序管理、違法建設(shè)治理、環(huán)境保護管理、交通管理、應(yīng)急管理等方面的部分工作。城市管理執(zhí)法即是在上述領(lǐng)域根據(jù)國家法律法規(guī)規(guī)定履行行政執(zhí)法權(quán)力的行為。

　　(五)明確主管部門。國務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門負責對全國城市管理工作的指導(dǎo)，研究擬定有關(guān)政策，制定基本規(guī)范，做好頂層設(shè)計，加強對省、自治區(qū)、直轄市城市管理工作的指導(dǎo)監(jiān)督協(xié)調(diào)，積極推進地方各級政府城市管理事權(quán)法律化、規(guī)范化。各省、自治區(qū)、直轄市政府應(yīng)當確立相應(yīng)的城市管理主管部門，加強對轄區(qū)內(nèi)城市管理工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查和考核評價。各地應(yīng)科學(xué)劃分城市管理部門與相關(guān)行政主管部門的工作職責，有關(guān)管理和執(zhí)法職責劃轉(zhuǎn)城市管理部門后，原主管部門不再行使。

　　(六)綜合設(shè)置機構(gòu)。按照精簡統(tǒng)一效能的原則，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部會同中央編辦指導(dǎo)地方整合歸并省級執(zhí)法隊伍，推進市縣兩級政府城市管理領(lǐng)域大部門制改革，整合市政公用、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、城市管理執(zhí)法等城市管理相關(guān)職能，實現(xiàn)管理執(zhí)法機構(gòu)綜合設(shè)置。統(tǒng)籌解決好機構(gòu)性質(zhì)問題，具備條件的應(yīng)當納入政府機構(gòu)序列。遵循城市運行規(guī)律，建立健全以城市良性運行為核心，地上地下設(shè)施建設(shè)運行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的城市管理體制機制。有條件的市和縣應(yīng)當建立規(guī)劃、建設(shè)、管理一體化的行政管理體制，強化城市管理和執(zhí)法工作。

　　(七)推進綜合執(zhí)法。重點在與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)、執(zhí)法頻率高、多頭執(zhí)法擾民問題突出、專業(yè)技術(shù)要求適宜、與城市管理密切相關(guān)且需要集中行使行政處罰權(quán)的領(lǐng)域推行綜合執(zhí)法。具體范圍是：住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的全部行政處罰權(quán);環(huán)境保護管理方面社會生活噪聲污染、建筑施工噪聲污染、建筑施工揚塵污染、餐飲服務(wù)業(yè)油煙污染、露天燒烤污染、城市焚燒瀝青塑料垃圾等煙塵和惡臭污染、露天焚燒秸稈落葉等煙塵污染、燃放煙花爆竹污染等的行政處罰權(quán);工商管理方面戶外公共場所無照經(jīng)營、違規(guī)設(shè)置戶外廣告的行政處罰權(quán);交通管理方面侵占城市道路、違法停放車輛等的行政處罰權(quán);水務(wù)管理方面向城市河道傾倒廢棄物和垃圾及違規(guī)取土、城市河道違法建筑物拆除等的'行政處罰權(quán);食品藥品監(jiān)管方面戶外公共場所食品銷售和餐飲攤點無證經(jīng)營，以及違法回收販賣藥品等的行政處罰權(quán)。城市管理部門可以實施與上述范圍內(nèi)法律法規(guī)規(guī)定的行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強制措施。到2017年年底，實現(xiàn)住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域行政處罰權(quán)的集中行使。上述范圍以外需要集中行使的具體行政處罰權(quán)及相應(yīng)的行政強制權(quán)，由市、縣政府報所在省、自治區(qū)政府審批，直轄市政府可以自行確定。

　　(八)下移執(zhí)法重心。按照屬地管理、權(quán)責一致的原則，合理確定設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)城市管理部門的職責分工。市級城市管理部門主要負責城市管理和執(zhí)法工作的指導(dǎo)、監(jiān)督、考核，以及跨區(qū)域及重大復(fù)雜違法違規(guī)案件的查處。按照簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的要求，在設(shè)區(qū)的市推行市或區(qū)一級執(zhí)法，市轄區(qū)能夠承擔的可以實行區(qū)一級執(zhí)法，區(qū)級城市管理部門可以向街道派駐執(zhí)法機構(gòu)，推動執(zhí)法事項屬地化管理;市轄區(qū)不能承擔的，市級城市管理部門可以向市轄區(qū)和街道派駐執(zhí)法機構(gòu)，開展綜合執(zhí)法工作。派駐機構(gòu)業(yè)務(wù)工作接受市或市轄區(qū)城市管理部門的領(lǐng)導(dǎo)，日常管理以所在市轄區(qū)或街道為主，負責人的調(diào)整應(yīng)當征求派駐地黨(工)委的意見。逐步實現(xiàn)城市管理執(zhí)法工作全覆蓋，并向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

　　三、強化隊伍建設(shè)

　　(九)優(yōu)化執(zhí)法力量。各地應(yīng)當根據(jù)執(zhí)法工作特點合理設(shè)置崗位，科學(xué)確定城市管理執(zhí)法人員配備比例標準，統(tǒng)籌解決好執(zhí)法人員身份編制問題，在核定的行政編制數(shù)額內(nèi)，具備條件的應(yīng)當使用行政編制。執(zhí)法力量要向基層傾斜，適度提高一線人員的比例，通過調(diào)整結(jié)構(gòu)優(yōu)化執(zhí)法力量，確保一線執(zhí)法工作需要。區(qū)域面積大、流動人口多、管理執(zhí)法任務(wù)重的地區(qū)，可以適度調(diào)高執(zhí)法人員配備比例。

　　(十)嚴格隊伍管理。建立符合職業(yè)特點的城市管理執(zhí)法人員管理制度，優(yōu)化干部任用和人才選拔機制，嚴格按照公務(wù)員法有關(guān)規(guī)定開展執(zhí)法人員錄用等有關(guān)工作，加大接收安置軍轉(zhuǎn)干部的力度，加強領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊伍建設(shè)。根據(jù)執(zhí)法工作需要，統(tǒng)一制式服裝和標志標識，制定執(zhí)法執(zhí)勤用車、裝備配備標準，到2017年年底，實現(xiàn)執(zhí)法制式服裝和標志標識統(tǒng)一。嚴格執(zhí)法人員素質(zhì)要求，加強思想道德和素質(zhì)教育，著力提升執(zhí)法人員業(yè)務(wù)能力，打造政治堅定、作風優(yōu)良、紀律嚴明、廉潔務(wù)實的執(zhí)法隊伍。

　　(十一)注重人才培養(yǎng)。加強現(xiàn)有在編執(zhí)法人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)和考試，嚴格實行執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，到2017年年底，完成處級以上干部輪訓(xùn)和持證上崗工作。建立符合職業(yè)特點的職務(wù)晉升和交流制度，切實解決基層執(zhí)法隊伍基數(shù)大、職數(shù)少的問題，確保部門之間相對平衡、職業(yè)發(fā)展機會平等。完善基層執(zhí)法人員工資政策。研究通過工傷保險、撫恤等政策提高風險保障水平。鼓勵高等學(xué)校設(shè)置城市管理專業(yè)或開設(shè)城市管理課程，依托黨校、行政學(xué)院、高等學(xué)校等開展崗位培訓(xùn)。

　　(十二)規(guī)范協(xié)管隊伍。各地可以根據(jù)實際工作需要，采取招用或勞務(wù)派遣等形式配置城市管理執(zhí)法協(xié)管人員。建立健全協(xié)管人員招聘、管理、獎懲、退出等制度。協(xié)管人員數(shù)量不得超過在編人員，并應(yīng)當隨城市管理執(zhí)法體制改革逐步減少。協(xié)管人員只能配合執(zhí)法人員從事宣傳教育、巡查、信息收集、違法行為勸阻等輔助性事務(wù)，不得從事具體行政執(zhí)法工作。協(xié)管人員從事執(zhí)法輔助事務(wù)以及超越輔助事務(wù)所形成的后續(xù)責任，由本級城市管理部門承擔。

　　四、提高執(zhí)法水平

　　(十三)制定權(quán)責清單。各地要按照轉(zhuǎn)變政府職能、規(guī)范行政權(quán)力運行的要求，全面清理調(diào)整現(xiàn)有城市管理和綜合執(zhí)法職責，優(yōu)化權(quán)力運行流程。依法建立城市管理和綜合執(zhí)法部門的權(quán)力和責任清單，向社會公開職能職責、執(zhí)法依據(jù)、處罰標準、運行流程、監(jiān)督途徑和問責機制。制定責任清單與權(quán)力清單工作要統(tǒng)籌推進，并實行動態(tài)管理和調(diào)整。到2016年年底，市、縣兩級城市管理部門要基本完成權(quán)力清單和責任清單的制定公布工作。

　　(十四)規(guī)范執(zhí)法制度。各地城市管理部門應(yīng)當切實履行城市管理執(zhí)法職責，完善執(zhí)法程序，規(guī)范辦案流程，明確辦案時限，提高辦案效率。積極推行執(zhí)法辦案評議考核制度和執(zhí)法公示制度。健全行政處罰適用規(guī)則和裁量基準制度、執(zhí)法全過程記錄制度。嚴格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度。杜絕粗暴執(zhí)法和選擇性執(zhí)法，確保執(zhí)法公信力，維護公共利益、人民權(quán)益和社會秩序。

　　(十五)改進執(zhí)法方式。各地城市管理執(zhí)法人員應(yīng)當嚴格履行執(zhí)法程序，做到著裝整齊、用語規(guī)范、舉止文明，依法規(guī)范行使行政檢查權(quán)和行政強制權(quán)，嚴禁隨意采取強制執(zhí)法措施。堅持處罰與教育相結(jié)合的原則，根據(jù)違法行為的性質(zhì)和危害后果，靈活運用不同執(zhí)法方式，對情節(jié)較輕或危害后果能夠及時消除的，應(yīng)當多做說服溝通工作，加強教育、告誡、引導(dǎo)。綜合運用行政指導(dǎo)、行政獎勵、行政扶助、行政調(diào)解等非強制行政手段，引導(dǎo)當事人自覺遵守法律法規(guī)，及時化解矛盾紛爭，促進社會和諧穩(wěn)定。

　　(十六)完善監(jiān)督機制。強化外部監(jiān)督機制，暢通群眾監(jiān)督渠道、行政復(fù)議渠道，城市管理部門和執(zhí)法人員要主動接受法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會監(jiān)督。強化內(nèi)部監(jiān)督機制，全面落實行政執(zhí)法責任制，加強城市管理部門內(nèi)部流程控制，健全責任追究機制、糾錯問責機制。強化執(zhí)法監(jiān)督工作，堅決排除對執(zhí)法活動的違規(guī)人為干預(yù)，防止和克服各種保護主義。