城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)
伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)的加劇轉(zhuǎn)型，人口老齡化和家庭結(jié)構(gòu)小型化趨勢(shì)愈加明顯，城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老問題越來(lái)越突出，養(yǎng)老保障問題備受黨中央、國(guó)務(wù)院的重視。黨的十七大明確提出，要實(shí)現(xiàn)讓全體人民“老有所養(yǎng)”的目標(biāo)，建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保障體系。 2009 年 9 月1 日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)嶄新時(shí)期。部分地區(qū)在“新農(nóng)保”制度的基礎(chǔ)上，適時(shí)調(diào)整制度安排，結(jié)合本地實(shí)際情況，建立起全覆蓋的統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這項(xiàng)制度的建立打破了城鄉(xiāng)二元化界限，使得社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)向著城鄉(xiāng)一體化轉(zhuǎn)變，朝著社會(huì)公平邁出了重要一步。在我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)快速發(fā)展轉(zhuǎn)變時(shí)期，如何正確認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度安排，正確認(rèn)知其在發(fā)展中存在的問題并著力從制度層面推進(jìn)和完善城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是制度在大規(guī)模推廣前亟待解決的問題，同時(shí)也期待著為其他地方城鄉(xiāng)居民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌提供理論和實(shí)踐上的參考。
建立必要性
緩解不斷加劇的養(yǎng)老壓力
人口老齡化是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是當(dāng)今世界各國(guó)共同關(guān)注的問題。據(jù)我國(guó)第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó) 60 歲及以上人口占總?cè)丝诘?13.26%，其中 65 歲及以上人口占總?cè)丝诘?8.87%。與 2000 年第五次全國(guó)人口普查相比，60 歲及以上人口的比重上升 2.93 個(gè)百分點(diǎn)，65歲及以上人口的比重上升 1.91 個(gè)百分點(diǎn)。①可見我國(guó)人口老齡化、高齡化的程度在不斷加深。人口學(xué)家預(yù)測(cè)，2010- 2049 年，我國(guó) 65 歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎卦?049 年將達(dá)到 22%，2055 年將達(dá)到 25%。人口老齡化直接導(dǎo)致代際養(yǎng)老壓力增大。另一方面，計(jì)劃生育政策的實(shí)施和社會(huì)婚育觀念的變化，導(dǎo)致我國(guó)獨(dú)生子女增多，人均壽命增長(zhǎng)，家庭結(jié)構(gòu)出現(xiàn) “4- 2- 1”甚至“8- 4- 2- 1”現(xiàn)象，不可避免地削弱了傳統(tǒng)家庭的養(yǎng)老功能，城鄉(xiāng)居民越來(lái)越需要通過(guò)制度化安排，解決其老年生活保障問題。
促進(jìn)制度公平
基本社會(huì)養(yǎng)老制度在我國(guó)社會(huì)保障體系中占據(jù)重要地位。在多年試點(diǎn)和探索的基礎(chǔ)上，1997 年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，提出了城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老制度改革的總體架構(gòu)和主要思路，并在后期的發(fā)展中得到進(jìn)一步完善，從制度上覆蓋到所有的正式職工。在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，在總結(jié)自 1991 年開始在全國(guó)推行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策及 2003 年以后部分地區(qū)“新農(nóng)保”經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2009 年國(guó)務(wù)院通過(guò)了《開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，明確了“新農(nóng)保”試點(diǎn)的基本原則、制度架構(gòu)、籌資方式、資金管理等重要內(nèi)容，真正使農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展步入正軌，目標(biāo)是2009 年試點(diǎn)覆蓋面為全國(guó) 10%的縣(市、區(qū)、旗)，以后逐步擴(kuò)大試點(diǎn)，在全國(guó)普遍實(shí)施，2020 年之前基本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民的'全覆蓋。至此，從制度覆蓋面上講，僅有不符合職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保條件的城鎮(zhèn)居民還未被納入到制度保障范圍內(nèi)。城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，提前實(shí)現(xiàn)了我國(guó)建立覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度目標(biāo)，促進(jìn)了制度整合，城鄉(xiāng)居民實(shí)現(xiàn)了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利的平等。
同時(shí)，對(duì)于逐步縮小城鄉(xiāng)差距，緩解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)公平意義重大。
擴(kuò)大內(nèi)需、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿?/strong>
努力擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)期戰(zhàn)略方針和基本立足點(diǎn)，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。從近期看，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，必須積極地提升居民消費(fèi)水平和消費(fèi)結(jié)構(gòu)，把擴(kuò)大消費(fèi)作為經(jīng)濟(jì)工作的著力點(diǎn)，增強(qiáng)消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用。城鄉(xiāng)居民社會(huì)保險(xiǎn)制度的建立，有利于發(fā)揮社會(huì)保障的再分配調(diào)節(jié)功能。符合參保條件的城鄉(xiāng)居民被納入到制度化的保障體系中，減少了由于對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)保障的不確定性而產(chǎn)生的壓力，有利于穩(wěn)定其消費(fèi)預(yù)期，促進(jìn)儲(chǔ)蓄向投資和消費(fèi)轉(zhuǎn)變，從而改善低收入群眾的生活質(zhì)量，對(duì)整體國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)形成強(qiáng)大而持久的拉動(dòng)作用。
城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度特征
在新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)實(shí)施的基礎(chǔ)上，北京市、天津市、重慶市、浙江省、河南省等地出臺(tái)了全省(市)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策�？v觀各省(市)出臺(tái)的制度可以發(fā)現(xiàn)，其在制度設(shè)計(jì)上與“新農(nóng)保”有很多共同之處，都是由政府主導(dǎo)建立的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)和政府補(bǔ)貼相結(jié)合，社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合，基本原則是“�；�、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”。綜合部分省(市)的制度發(fā)展歷程及政策內(nèi)容，現(xiàn)行城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特征。
制度發(fā)展超前，整合度高
從制度發(fā)展進(jìn)程上看，實(shí)施城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的地區(qū)均是在國(guó)務(wù)院出臺(tái)“新農(nóng)保”試點(diǎn)指導(dǎo)意見之前就已經(jīng)在探索實(shí)施“新農(nóng)保”或城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在此基礎(chǔ)上結(jié)合國(guó)務(wù)院“新農(nóng)保”試點(diǎn)指導(dǎo)意見對(duì)正在實(shí)施的政策進(jìn)行調(diào)整，最終出臺(tái)了與國(guó)家指導(dǎo)方針相一致的城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，比 2011 年 7 月頒布實(shí)施的《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》在時(shí)間節(jié)點(diǎn)上提前 2 年以上，較早實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋的目標(biāo)。由此可見，城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度發(fā)展超前，制度基礎(chǔ)牢靠，已積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
從制度體系上看，實(shí)施城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的地區(qū)制度整合程度較高，體現(xiàn)出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的特色，既避免了部分群體在城鄉(xiāng)間的轉(zhuǎn)移問題，又有部分省(市)在政策中提出了解決不同群體轉(zhuǎn)移接續(xù)問題的方案。以鄭州市為例，鄭州市城鄉(xiāng)居民基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)從一開始就實(shí)行城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的一體化，這避免了分別建立農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)等“碎片式”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，人人平等地享有社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利。
應(yīng)保盡保，堅(jiān)持廣覆蓋原則
公平是社會(huì)養(yǎng)老保障制度的核心理念，要求所有國(guó)民的養(yǎng)老保障權(quán)益都能得以實(shí)現(xiàn)，以維護(hù)起點(diǎn)公平。城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)于參保對(duì)象的規(guī)定體現(xiàn)了公平性理念，最大限度地?cái)U(kuò)大了制度的覆蓋面。各地制度僅以參保對(duì)象的戶籍、年齡和未參加其他形式的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為限制條件，適應(yīng)了人口“城—鄉(xiāng)”、“鄉(xiāng)—城”大規(guī)模流動(dòng)和部分群體就業(yè)狀態(tài)難以明確界定的局面，從而真正覆蓋到農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員、城鎮(zhèn)退休但沒有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等許多被忽視的群體。
普惠性和保險(xiǎn)性相結(jié)合
城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式。社會(huì)統(tǒng)籌部分主要由基礎(chǔ)養(yǎng)老金支付，基礎(chǔ)養(yǎng)老金體現(xiàn)了政府對(duì)公民養(yǎng)老保障權(quán)益的承擔(dān)，完全由國(guó)家財(cái)政全部保證支付，參保對(duì)象在年齡達(dá)到 60 周歲以后，即使不繳費(fèi)，也可享受到國(guó)家普惠式的養(yǎng)老金。個(gè)人賬戶部分主要強(qiáng)調(diào)個(gè)人的繳費(fèi)義務(wù)，同時(shí)政府也進(jìn)行繳費(fèi)補(bǔ)貼，在符合城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇享受條件后，與基礎(chǔ)養(yǎng)老金一同發(fā)放給參保對(duì)象，體現(xiàn)出城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的保險(xiǎn)性質(zhì)。由此城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度普惠性與保險(xiǎn)性結(jié)合的制度設(shè)計(jì)內(nèi)涵與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相比有很大的不同。
結(jié)合實(shí)際，制度設(shè)計(jì)彈性化
彈性化的制度設(shè)計(jì)能夠確保制度的有效性。通過(guò)比較各地的實(shí)施辦法可以發(fā)現(xiàn)，各地均是結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政狀況，以及城鄉(xiāng)居民的收入等多種因素，對(duì)繳費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼、待遇調(diào)整機(jī)制等實(shí)行差別化設(shè)計(jì)，從而最大程度地實(shí)現(xiàn)在居民自愿參保前提下制度的廣覆蓋，保證制度的可持續(xù)發(fā)展。譬如，在繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)方面，北京市、天津市等少數(shù)幾個(gè)地區(qū)根據(jù)上年度城鎮(zhèn)居民人均可支配收入以及(或)農(nóng)村居民人均純收入的平均值或其一定比例作為繳費(fèi)基數(shù)，而現(xiàn)在更為普遍的做法是直接確定不同檔次的繳費(fèi)金額，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r增設(shè)或調(diào)整城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)探究。如鄭州市將其繳費(fèi)基數(shù)由上年度城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入的算術(shù)平均值調(diào)整為固定金額的繳費(fèi)檔次。浙江省規(guī)定繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)為每年 100 元、200 元、300 元、400 元、500 元五個(gè)檔次，按不低于地方上年農(nóng)村居民人均純收入或城鎮(zhèn)居民人均可支配收入 5%的標(biāo)準(zhǔn)，增加和調(diào)整若干絕對(duì)額繳費(fèi)檔次。各地實(shí)施辦法鼓勵(lì)參保人自主選擇檔次繳費(fèi)，多繳多得，并根據(jù)財(cái)力狀況給予不同程度的補(bǔ)助。
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