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2015淺析破解養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革困局
破解養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革困局
當(dāng)前企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革面臨著很多問題需要解決，例如個(gè)人賬戶“空賬”以致“統(tǒng)賬結(jié)合”長(zhǎng)期名不副實(shí)、多數(shù)省份養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳收入少于當(dāng)期基金總支出、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金巨量結(jié)存卻無(wú)法有效保值增值、制度欠下的隱性債務(wù)和需付出的轉(zhuǎn)制成本沒有專門機(jī)制加以化解，等等。2014年10月1日起開始實(shí)施的機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老制度安排，是從追求當(dāng)年收支平衡的現(xiàn)收現(xiàn)付式退休養(yǎng)老制度向社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，目前實(shí)行的也是基金省級(jí)統(tǒng)籌，長(zhǎng)期來(lái)講也將有很大可能會(huì)遇到上述問題。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)也面臨著地區(qū)分割統(tǒng)籌帶來(lái)的保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)困難。這些問題將給養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全面深化改革造成嚴(yán)重困擾。
基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國(guó)統(tǒng)籌是優(yōu)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的關(guān)鍵
目前，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全面深化改革以完善和優(yōu)化企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為核心，并以此為鑒全面推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革以及城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度完善。實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國(guó)統(tǒng)籌，能夠起到牽一發(fā)而動(dòng)全身的作用，帶動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全面深化改革各項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)取得關(guān)鍵進(jìn)展。
首先，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國(guó)統(tǒng)籌是推進(jìn)制度并軌的重要條件。只有當(dāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌后，才能統(tǒng)一繳費(fèi)基數(shù)計(jì)算口徑、費(fèi)率、制度運(yùn)行規(guī)范和監(jiān)督，促進(jìn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)公平、待遇計(jì)發(fā)與調(diào)整公平。在此基礎(chǔ)上推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌，才是在全國(guó)性統(tǒng)一的制度平臺(tái)上進(jìn)行的，也才能將已經(jīng)在一定程度上淪為地方性制度的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度真正恢復(fù)為國(guó)家統(tǒng)一制度安排。因?yàn)槲覈?guó)推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌，并不是為了制度整齊劃一而并軌，真正目的在于實(shí)現(xiàn)地區(qū)間、人群間基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利享受和義務(wù)負(fù)擔(dān)公平。
其次，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國(guó)統(tǒng)籌使個(gè)人賬戶“空賬”規(guī)模得以固定，便于調(diào)整和完善個(gè)人賬戶制度。長(zhǎng)期以來(lái)，個(gè)人賬戶“空賬”問題始終困擾著我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)。究其成因，一方面是由于制度轉(zhuǎn)軌成本缺乏專門機(jī)制來(lái)化解，另一方面更是由于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金地區(qū)分割統(tǒng)籌導(dǎo)致地區(qū)間基金余缺分化。事實(shí)上，一直到2013年底城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳收入總額都是大于基金支出總額的。如果實(shí)行基金全國(guó)統(tǒng)籌，即便是沒有各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是能夠依靠制度內(nèi)財(cái)源實(shí)現(xiàn)收支平衡的。在這種情況下，便無(wú)需借用個(gè)人賬戶資金用于養(yǎng)老金當(dāng)期發(fā)放，個(gè)人賬戶“空賬”規(guī)模就不會(huì)繼續(xù)增加，原來(lái)用于補(bǔ)貼當(dāng)期發(fā)放的財(cái)政資金便或可用于做實(shí)個(gè)人賬戶，或可用于完善個(gè)人賬戶制度。
再次，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國(guó)統(tǒng)籌有助于實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金集中管理與有效投資。目前，各類基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余總額雖然已經(jīng)超過(guò)3萬(wàn)億元，但是，全部分散在全國(guó)2000多個(gè)統(tǒng)籌單位中，不僅不利于進(jìn)行規(guī)模投資、組合投資，實(shí)現(xiàn)保值增值，還不利于維護(hù)基金安全�；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌后，基金結(jié)余額將大部分集中在中央層面，符合2015年8月23日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》所明確的“養(yǎng)老基金實(shí)行中央集中運(yùn)營(yíng)、市場(chǎng)化投資運(yùn)作”的原則的要求。
最后，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國(guó)統(tǒng)籌能夠厘清財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任邊界，便于有計(jì)劃地化解轉(zhuǎn)制成本。如前所述，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國(guó)統(tǒng)籌后，征繳收入與總支出基本相抵，各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任將大為減輕并相對(duì)穩(wěn)定，就能夠騰出部分財(cái)力通過(guò)制度化的財(cái)政投入機(jī)制將原本主要依靠社會(huì)統(tǒng)籌基金來(lái)消化的轉(zhuǎn)制成本予以逐步化解。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌后，新建立的機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也才能夠“輕裝上陣”、實(shí)現(xiàn)制度改革的原有設(shè)想。
實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國(guó)統(tǒng)籌難點(diǎn)分析
基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌縱然益處多多，但是，實(shí)際上提高統(tǒng)籌層次卻困難重重。1991年國(guó)務(wù)院就通過(guò)《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，要求職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由市、縣統(tǒng)籌逐步過(guò)渡到省級(jí)統(tǒng)籌。2010年公布的《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》也是明確提出，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌。 2011年國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要更是提出“十二五”期間實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌。但是，截至目前，我國(guó)僅有北京、天津、上海以及陜西、青海、西藏等6個(gè)省級(jí)地區(qū)實(shí)現(xiàn)了基金省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支，絕大多數(shù)省份還停留在建立省級(jí)調(diào)劑金加地、市級(jí)統(tǒng)籌階段。
那么，為什么基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌難以實(shí)現(xiàn)、全國(guó)統(tǒng)籌更是遙遙無(wú)期?根本原因在于各級(jí)政府利益難以協(xié)調(diào)。用一句話來(lái)概括就是，對(duì)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金“上一級(jí)政府不敢收、下一級(jí)政府不愿放”。之所以如此，原因有三：一是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很不平衡的外部條件下，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次越高，制度收入減少和制度支出增加的道德風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就越大，逆向選擇的結(jié)果將有可能致使基金收不抵支成為常態(tài)。二是在“分灶吃飯”的財(cái)政體制下，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次提高到哪一級(jí)，哪一級(jí)政府實(shí)際就成為最終的財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人。因此，為了調(diào)動(dòng)縣市級(jí)政府的財(cái)政積極性以及發(fā)揮他們?cè)诨鹫骼U方面的作用，在資金流的收支核算與管理上，省級(jí)政府寧可保持以縣市統(tǒng)籌層次為主的基本格局。三是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國(guó)統(tǒng)籌意味著省際互濟(jì)�；鹩薪Y(jié)余的省份不愿把自己賬上的結(jié)余資金拿出來(lái)，去補(bǔ)貼貧窮的、養(yǎng)老負(fù)擔(dān)重的省份。推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌時(shí)也存在著類似的問題，基金有結(jié)余的地市對(duì)于實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌往往積極性不高。
推進(jìn)實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國(guó)統(tǒng)籌的基本思路
推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國(guó)統(tǒng)籌是一項(xiàng)重大的改革，其中最難的是涉及中央和地方的權(quán)力、責(zé)任，以及地方和地方之間利益關(guān)系的平衡和調(diào)整�；舅悸肥呛侠韯澐种醒牒偷胤降氖聶�(quán)及支出責(zé)任，共擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金平衡的責(zé)任。具體而言，政策重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在以下幾個(gè)方面。
一是統(tǒng)一確定繳費(fèi)的基數(shù)和費(fèi)率，歸集中央統(tǒng)籌基金，增加和用好中央財(cái)政補(bǔ)助資金。統(tǒng)一繳費(fèi)基數(shù)和費(fèi)率是實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國(guó)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)條件，是從籌資的角度提出的政策原則。當(dāng)前，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還處于地區(qū)分割狀態(tài)，各個(gè)地區(qū)的繳費(fèi)費(fèi)率高低不一，各個(gè)地區(qū)的繳費(fèi)基數(shù)口徑五花八門，這破壞了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資機(jī)制、繳費(fèi)義務(wù)應(yīng)當(dāng)公平的底線，同時(shí)還影響了勞動(dòng)力在全國(guó)范圍內(nèi)的自由流動(dòng)。在統(tǒng)一繳費(fèi)基數(shù)和費(fèi)率的基礎(chǔ)上，由各個(gè)省級(jí)地區(qū)上解養(yǎng)老保險(xiǎn)基金建立中央統(tǒng)籌基金，并在預(yù)留一定支付費(fèi)用后，確定具體投資額度，委托給國(guó)務(wù)院授權(quán)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資運(yùn)營(yíng)。在這個(gè)過(guò)程中，中央財(cái)政也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)補(bǔ)貼責(zé)任，不能完全依靠基金結(jié)余較多的省級(jí)地區(qū)來(lái)補(bǔ)貼基金收不抵支的省級(jí)地區(qū)，以體現(xiàn)國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人三方共擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資責(zé)任的原則。
二是進(jìn)一步統(tǒng)一全國(guó)的待遇確定和調(diào)整的政策，進(jìn)行省際基金余缺的調(diào)劑。統(tǒng)一全國(guó)的待遇確定和調(diào)整的政策是實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國(guó)統(tǒng)籌的必然結(jié)果，是從給付的角度來(lái)談的。目前，我國(guó)養(yǎng)老金待遇確定機(jī)制不健全，形成不了“多繳多得、長(zhǎng)繳多得”的激勵(lì)機(jī)制，數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的參保職工由于這種原因中斷繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi);行政指令式的待遇調(diào)整政策甚至對(duì)現(xiàn)行政策中僅有的繳費(fèi)激勵(lì)機(jī)制還起到了消解作用，造成晚退休還不如早退休在養(yǎng)老金方面得到的“實(shí)惠”多。在統(tǒng)一待遇確定和調(diào)整政策后，各省級(jí)地區(qū)之間的基金收支余缺由中央統(tǒng)籌基金予以調(diào)劑。
三是允許省級(jí)地區(qū)在確保全國(guó)統(tǒng)籌的前提下有一定的費(fèi)率和待遇調(diào)整浮動(dòng)幅度，調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性。這是出于尊重各地區(qū)發(fā)展不平衡現(xiàn)實(shí)國(guó)情和減少基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國(guó)統(tǒng)籌阻力的考慮而提出的中央和地方利益協(xié)調(diào)原則。在各省級(jí)地區(qū)遵從基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國(guó)統(tǒng)籌大局并且將地區(qū)間差異控制在適當(dāng)范圍內(nèi)、不至于影響市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)原則的前提下，允許制度內(nèi)負(fù)擔(dān)比低的省級(jí)地區(qū)適當(dāng)降低養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率，允許基金結(jié)余較多的省級(jí)地區(qū)適當(dāng)提高養(yǎng)老金待遇調(diào)整幅度，以體現(xiàn)原則性和靈活性相結(jié)。
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