2016國家不再鼓勵(lì)晚婚晚育
【導(dǎo)語】今年，各地都在開展兩孩政策，并且修改計(jì)生條例，國家不再鼓勵(lì)晚婚晚育。
2015年10月29日，十八屆五中全會決定：“堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實(shí)施一對夫婦可生育兩個(gè)孩子政策。積極開展應(yīng)對人口老齡化行動”。
2015年12月27日，十二屆全國人大常委會第十八次會議經(jīng)表決通過了關(guān)于修改《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》的決定。修改后的人口與計(jì)劃生育法明確，國家提倡一對夫妻生育兩個(gè)子女。
根據(jù)人口與計(jì)劃生育法，各省計(jì)劃生育的具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會或者其常務(wù)委員會規(guī)定。因此，2016年各地人口與計(jì)劃生育條例紛紛修訂，截止到2016年4月，26個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的條例已經(jīng)修改完成。
全面實(shí)施普遍二孩政策，是中央對1980年《公開信》提倡獨(dú)生子女政策時(shí)所提出的“30年后采取不同人口政策”承諾的兌現(xiàn)，是世界第一人口大國生育政策的重大調(diào)整，必將對中國的社會經(jīng)濟(jì)帶來深遠(yuǎn)影響。
千家萬戶依法生育的行為與法律規(guī)定息息相關(guān)，然而，各地區(qū)的具體規(guī)定并不相同，為什么不同的地區(qū)會有不同的生育政策規(guī)定?這些差異性政策規(guī)定的立法依據(jù)是什么?本文將試圖回答上述問題。由于地方條例的上位法是全國法，所以我們先從全國法的修訂談起。
全國《人口與計(jì)劃生育法》及其修訂
雖然中國早在20世紀(jì)70年代就開始實(shí)行計(jì)劃生育，40多年來取得了舉世矚目的成就，但到2001年12月29日，經(jīng)第九屆全國人大常委會第二十五次會議通過《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》后，全國層面的法律才產(chǎn)生。
隨著控制人口過快增長目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，中國人口發(fā)展的內(nèi)在動力和外部條件都發(fā)生了重大轉(zhuǎn)折，生育政策逐漸向?qū)捤苫较蛘{(diào)整。在2013年實(shí)施“單獨(dú)二孩”政策時(shí)，全國法的修訂就已經(jīng)開始醞釀。最終，2015年12月27日，第十二屆全國人大常委會第十八次會議上對人口與計(jì)劃生育法進(jìn)行了修正。
與修訂前相比，修正后的人口與計(jì)劃生育法仍為七章，在“總則”中依然保留了“實(shí)行計(jì)劃生育是國家的基本國策”總原則;但在“生育調(diào)節(jié)”部分強(qiáng)調(diào)“國家提倡一對夫妻生育兩個(gè)子女”，不僅在生育數(shù)量上從一孩改為兩孩，而且取消了“鼓勵(lì)公民晚婚晚育”的規(guī)定;合法生育和違法生育仍會分別得到獎(jiǎng)勵(lì)和受到懲罰。
可以看到，無論是新版還是老版法律，在“提倡”的背后，獎(jiǎng)勵(lì)與社會保障、技術(shù)服務(wù)、法律責(zé)任都是維護(hù)法律尊嚴(yán)、保障生育公平的重要手段和措施，以鼓勵(lì)公民依法生育。
修正版中，國家不再鼓勵(lì)晚婚晚育，主要是因?yàn)殡S著教育的普及和受教育年限的延長，青年的婚育年齡不斷后延已經(jīng)成為大趨勢。
通過全國人口普查數(shù)據(jù)的分析顯示，我國人口平均初婚年齡從1990年的22.8歲上升到2010年的24.9歲;同期男性和女性分別從23.6歲和 22.0歲提高至25.9歲和23.9歲;一些大城市青年的平均初婚年齡甚至超過了27歲。過晚結(jié)婚導(dǎo)致高齡生育風(fēng)險(xiǎn)加大。因此，目前應(yīng)該鼓勵(lì)青年適齡婚育。
按照全國法的規(guī)定，授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會或者其常務(wù)委員會進(jìn)行如下工作：(1)地方人口發(fā)展規(guī)劃的編制;(2)地方人口與計(jì)劃生育實(shí)施方案的制定與組織實(shí)施;(3)人口與計(jì)劃生育工作經(jīng)費(fèi)的保障;(4)再生育子女特殊情形的規(guī)定與安排;(5)少數(shù)民族計(jì)劃生育的實(shí)行;(6)各項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)措施(如獨(dú)生子女父母的獎(jiǎng)勵(lì)、符合政策生育夫妻延長生育假的'獎(jiǎng)勵(lì)或者其他福利待遇、農(nóng)村計(jì)劃生育家庭的獎(jiǎng)扶措施)的具體規(guī)定等。
廣東省一馬當(dāng)先
在2001版全國人口與計(jì)劃生育法出臺之前，中國的計(jì)劃生育工作主要依據(jù)中央文件和各地區(qū)的人口與計(jì)劃生育條例(之前叫做計(jì)劃生育條例，以下不作區(qū)分)。與全國法的修訂寥寥不同，各地區(qū)的條例修訂則比較頻繁。
廣東省是全國第一個(gè)制定地方性人口計(jì)生條例的省份。1980年2月2日，廣東省五屆人大常委會第二次會議通過《廣東省計(jì)劃生育條例》，分為總則、結(jié)婚與生育、表揚(yáng)與獎(jiǎng)勵(lì)、限制與懲處、手術(shù)假期與保健、附則六個(gè)部分。隨后其他各省的地方性條例和2001版全國法都或多或少受到廣東省首個(gè)條例框架的影響。
廣東省也是普遍二孩政策實(shí)施后第一個(gè)啟動地方條例修訂程序的省份。2015年12月30日，廣東省人大常委會全票通過了修訂后的《廣東省人口與計(jì)劃生育條例》，距全國人大常委會審議通過人口與計(jì)劃生育法僅僅3天。
需要指出的是，普遍二孩政策自2016年1月1日起在全國全面實(shí)施，這意味著地方人口與計(jì)劃生育條例的修訂完成時(shí)間，并不會影響到該省、自治區(qū)、直轄市普遍二孩政策的實(shí)施時(shí)間。但廣東省的做法在法律程序上更為嚴(yán)謹(jǐn)。
地方條例求同存異
在全國法的框架下，地方條例的具體規(guī)定呈現(xiàn)求同存異的特點(diǎn)。以“獎(jiǎng)勵(lì)與社會保障”相關(guān)條款為例，在2016年新一輪修訂前，全國31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)人口與計(jì)劃生育條例中相關(guān)內(nèi)容呈現(xiàn)如下三個(gè)共同特征：第一，明顯鼓勵(lì)晚婚晚育和少生;第二，獎(jiǎng)勵(lì)為主，扶助為輔;第三，區(qū)分城鎮(zhèn)獨(dú)生子女家庭和農(nóng)村計(jì)劃生育家庭進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和扶助。
獎(jiǎng)勵(lì)與扶助的具體內(nèi)容則各具特色。如23個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)對符合晚婚晚育條件的夫妻規(guī)定了具體的假期增加天數(shù)，30個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)提及在晚婚晚育獎(jiǎng)勵(lì)假期中工資、獎(jiǎng)金、福利待遇不變。
針對城鎮(zhèn)獨(dú)生子女家庭的獎(jiǎng)勵(lì)主要有少生假期、少生現(xiàn)金以及優(yōu)先優(yōu)惠措施。比如，所有省份均規(guī)定以一次性(50~4000元不等)或者按月(有的按年)(5~100元不等)的現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)城鎮(zhèn)獨(dú)生子女家庭，并對符合晚育和獨(dú)生子女雙重條件的夫妻進(jìn)行延長假期的獎(jiǎng)勵(lì)。
針對農(nóng)村計(jì)生家庭的獎(jiǎng)勵(lì)主要有少生現(xiàn)金以及優(yōu)先優(yōu)惠。比如，所有省份均規(guī)定以一次性(50~3000元不等)或者按月(有的按年)(5~100元不等)的現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)農(nóng)村計(jì)生家庭，并對農(nóng)村計(jì)生家庭入學(xué)、就業(yè)、就醫(yī)、參軍、勞務(wù)以及土地和宅基地分配方面提供經(jīng)濟(jì)優(yōu)先優(yōu)惠。
2016年的修訂后，地方條例仍保留了求同存異的特點(diǎn)。僅以假期規(guī)定變動為例，共同特點(diǎn)是：(1)均取消了晚婚假;(2)均在國家規(guī)定的98天產(chǎn)假基礎(chǔ)上延長了產(chǎn)假天數(shù);(3)均設(shè)立了男方護(hù)理假。但各地方條例中規(guī)定的婚假(3~30天)、產(chǎn)假(128~158天)和護(hù)理假(7~30天)天數(shù)有所不同。如《甘肅省人口與計(jì)劃生育條例》第十九條規(guī)定“依法辦理結(jié)婚登記的夫妻可以享受婚假30天。符合本條例規(guī)定生育子女的，女方享受產(chǎn)假180天;男方享受護(hù)理假30天。職工在婚假、產(chǎn)假、護(hù)理假期間，其工資、獎(jiǎng)金、福利待遇不變。”這也是迄今條例修訂后的省份中三類假期時(shí)間均最長的規(guī)定。各地區(qū)最集中的規(guī)定是：法定婚假3天(11個(gè)省、自治區(qū)、直轄市);法定產(chǎn)假158天(13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市);男方護(hù)理假15天(14個(gè)省、自治區(qū)、直轄市)。
全國法與地方條例的制定依據(jù)與程序
地方條例中具體規(guī)定的差異，是全國法授權(quán)地方進(jìn)行決策的結(jié)果，在遵循全國法的基本原則和基本框架的基礎(chǔ)上，地方人民代表大會或者其常務(wù)委員會有權(quán)利、也有責(zé)任根據(jù)地方實(shí)際規(guī)定具體辦法。
由于中國各地區(qū)在人口規(guī)模、人口結(jié)構(gòu)、人口流動性、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、自然地理?xiàng)l件、民族構(gòu)成、風(fēng)俗文化等方面存在顯著差異，因而地方條例的修訂不僅要遵從全國法的原則規(guī)定，也要符合地方人口、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展實(shí)際，使其具有可操作性切實(shí)可行。具體內(nèi)容呈現(xiàn)出差異性也是自然而然的事情。
以京津冀三省的產(chǎn)假規(guī)定為例，在國家規(guī)定的98天產(chǎn)假基礎(chǔ)上，北京作出的是延長產(chǎn)假的彈性規(guī)定，“按規(guī)定生育的，除享受國家規(guī)定的產(chǎn)假外，享受生育獎(jiǎng)勵(lì)假三十天;女職工經(jīng)所在機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位、社會團(tuán)體和其他組織同意，可以再增加假期一至三個(gè)月”。天津允許工資可以替代產(chǎn)假，規(guī)定“女方所在單位增加生育假(產(chǎn)假)三十日;不能增加生育假(產(chǎn)假)的，給予一個(gè)月基本工資或者實(shí)得工資的獎(jiǎng)勵(lì)”。河北省則是直接規(guī)定“符合法律法規(guī)規(guī)定生育子女的夫妻，除享受國家規(guī)定的產(chǎn)假外，延長產(chǎn)假六十天”。
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