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住房公積金現(xiàn)有監(jiān)管體制如何才能不再“九龍治水”
■公積金中心看起來是在運(yùn)作和使用資金，但它卻并不像一些專業(yè)金融機(jī)構(gòu)那樣會(huì)有年報(bào)、信息披露等公開措施，注冊(cè)資金、資產(chǎn)不良率等評(píng)價(jià)機(jī)制也沒有，讓他們來掌握數(shù)以億計(jì)的資金顯然不妥。
■當(dāng)前對(duì)公積金中心負(fù)責(zé)人和工作人員缺乏有效監(jiān)管和行為約束，完善監(jiān)管，就要從公積金的運(yùn)行和管理制度化、法制化、透明化下手。
隨著總量龐大的住房公積金或“沉睡”或“縮水”等新聞的曝出，住房公積金話題近日再次被社會(huì)熱議，住房公積金能否從管理混亂、各自為政、案件頻發(fā)等困境中走出?整個(gè)公積金體系還應(yīng)做哪些深入改革和制度建設(shè)?本報(bào)記者就此采訪了相關(guān)領(lǐng)域的政協(xié)委員和專家學(xué)者。
案件頻發(fā)折射監(jiān)管漏洞
2009年1月，湖南省郴州市住房公積金管理中心原主任李樹彪因貪污罪和挪用公款罪被法院判處死刑，在這個(gè)號(hào)稱“全國(guó)住房公積金第一案”里，檢察機(jī)關(guān)通過立案?jìng)刹榘l(fā)現(xiàn)，李樹彪利用職務(wù)便利，擅自調(diào)度挪用公積金存款，非法獲取并占用貸款1.1億元之多。
2010年7月，北京市住房公積金管理中心朝陽區(qū)分中心原主任劉毅因挪用資金近9000萬元被檢察機(jī)關(guān)以挪用公款等罪名提起公訴，隨后劉毅獲刑16年。
2013年6月，吉林省通化市住房公積金管理中心原主任車世剛等人涉嫌違法挪用住房公積金11億元，被通化市檢察院批準(zhǔn)逮捕，目前該案正在審查起訴階段。
一起起被曝出的住房公積金領(lǐng)域的違法犯罪案件，折射出公積金管理體系漏洞百出，變革公積金管理體制已經(jīng)變得刻不容緩。
屬性定位不清，監(jiān)管框架脆弱
住房公積金是國(guó)家強(qiáng)制性建立的互助性儲(chǔ)備金，它通過增加單位繳存部分及減免個(gè)人所得稅來提高繳存人購(gòu)買住房的支付能力。
來自住建部的數(shù)據(jù)顯示:截至今年第一季度，全國(guó)實(shí)際繳存住房公積金職工1.06億人次，繳存總額達(dá)到6.74萬億元，繳存余額也高達(dá)3.27萬億元。如何監(jiān)管好這筆龐大的資金，成為一道難題。
住房公積金現(xiàn)有監(jiān)管體制可以概括為:住房公積金管理委員會(huì)決策;公積金管理中心運(yùn)作;銀行設(shè)立專戶存儲(chǔ);財(cái)政部門監(jiān)管。然而，很多專家表示，這種傳統(tǒng)的監(jiān)管模式看似分工明確，其實(shí)是“九龍治水”，形同虛設(shè)。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)所研究員兼中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究所房地產(chǎn)金融研究中心主任汪利娜告訴記者:“公積金管理機(jī)構(gòu)目前存在上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)、同級(jí)監(jiān)督太弱、社會(huì)監(jiān)督無效的尷尬境地。”
她介紹說，公積金中心雖然名義上受住建部公積金保障司來管理，但實(shí)際上由于公積金采用的是屬地監(jiān)管模式，即所在地住房公積金的繳存、使用、增值收益等都由屬地政府負(fù)責(zé)監(jiān)管，所以在地方政府利益面前，中央很難有效實(shí)行監(jiān)管。
同時(shí)，地方公積金管理委員會(huì)并非常設(shè)機(jī)構(gòu)，組成人員也并非熟悉資金運(yùn)作流程和資金管理的專業(yè)人士，多是一些即將退休的公務(wù)員，這就造成了管委會(huì)的決策常常流于形式，根本起不到應(yīng)有作用。而公積金管理中心更是一個(gè)隸屬于當(dāng)?shù)卣男姓瘷C(jī)構(gòu)，一個(gè)事業(yè)編制的單位，由于屬于同級(jí)，財(cái)政部門對(duì)其的監(jiān)管也無從談起，審計(jì)部門也只能通過抽查方式事后監(jiān)管，無法做到事前預(yù)防。
另外，公積金中心看起來是在運(yùn)作和使用資金，但它卻并不像一些專業(yè)金融機(jī)構(gòu)那樣會(huì)有年報(bào)、信息披露等公開措施，注冊(cè)資金、法定資本金、存貸比、資產(chǎn)不良率等評(píng)價(jià)機(jī)制也沒有，這對(duì)于一個(gè)不具備金融資信和管理能力的機(jī)構(gòu)是不可思議的，讓他們來掌握數(shù)以億計(jì)的資金顯然不妥。
“這些資金跟老百姓關(guān)系最緊密，但又是最不透明，最缺乏公眾參與的。”汪利娜說道。
全國(guó)政協(xié)委員、上海社會(huì)科學(xué)院部門經(jīng)濟(jì)研究所城市與房地產(chǎn)研究中心主任張泓銘教授認(rèn)為，這些年公積金領(lǐng)域所面臨的問題正是由于資金權(quán)屬不明造成的。首先要明確這筆錢雖是國(guó)家通過強(qiáng)制手段收取的，但它并不是稅收，它屬于互助資金，這個(gè)錢本質(zhì)上是屬于所有繳存人共有。“所以，當(dāng)有人提出拿公積金結(jié)余去修建保障房時(shí)，有人提出拿公積金入市時(shí)，反對(duì)和質(zhì)疑的聲音便顯得正常，因?yàn)檫@是違背設(shè)計(jì)初衷和原則的，這部分錢在未經(jīng)繳存人同意的情況下絕不能挪作它用，否則就違背了物權(quán)法保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)的精神。”
適用范圍和覆蓋人群應(yīng)擴(kuò)大
汪利娜告訴記者，住房公積金當(dāng)初的設(shè)計(jì)初衷是要解決城鎮(zhèn)職工在房改中的住房不足問題，特別是讓中低收入家庭買得起房、住得上房，好好的一項(xiàng)惠民政策，現(xiàn)在卻顯得有些背離和滯后。
張泓銘說，住房公積金“劫貧濟(jì)富”的情況出現(xiàn)讓人擔(dān)憂。部分高收入群體可以方便地提取公積金買房，有些甚至通過偽造合同和證明提取公積金買多套房產(chǎn)，而更多低收入群體因無力購(gòu)買，也就無法享受到住房公積金所提供的低息貸款，這些“只繳不取”的低收入群體，繳存公積金既不能達(dá)到買房目的，又一定程度降低了當(dāng)下收入，他們的公積金沉淀多成為高收入者購(gòu)房貸款的資金，這就造成了更大的不公平。
“現(xiàn)在有些企事業(yè)單位的住房公積金繳納額相差數(shù)十倍，一些貧困地區(qū)職工繳納額每月才幾百元，而某些壟斷企事業(yè)單位繳納額甚至有的每月高達(dá)上萬元，且超繳現(xiàn)象近來也頻頻發(fā)生，這些超繳單位認(rèn)為提高公積金既可作為職工福利達(dá)到避稅目的，又可使員工享受到廉價(jià)公積金貸款。”北京大學(xué)房地產(chǎn)金融研究中心主任馮科說。
張泓銘認(rèn)為，“要擴(kuò)大住房公積金的使用范圍，不能只限于買房子。比如可以讓暫時(shí)買不起房子的年輕人用公積金交房租、物業(yè)費(fèi)和供暖費(fèi)等，真正達(dá)到用住房公積金改善中低收入者住房環(huán)境的目的。否則多數(shù)人只能等著退休領(lǐng)取，那和‘養(yǎng)老保險(xiǎn)’有啥不同?”
張泓銘認(rèn)為，“還要擴(kuò)大選擇范圍，現(xiàn)在繳交公積金的人口占全社會(huì)就業(yè)人口不到30%，這對(duì)于一個(gè)政策性工具來說，參與人數(shù)明顯太少。要擴(kuò)大惠及范圍，讓那些真正有房子需求的人參與進(jìn)來很有必要。”
監(jiān)管缺失多因法制不健全
近年涉及住房公積金的案子漸多，主要發(fā)生在挪用公積金和非法提取公積金等方面。馮科告訴記者，管理人員挪用公積金的手段主要有用虛假購(gòu)房名義騙取公積金;以項(xiàng)目貸款或編造虛報(bào)業(yè)務(wù)使用名義挪用公積金;和金融機(jī)構(gòu)勾結(jié)以公積金保值增值為由擅自將公積金投入股市或轉(zhuǎn)移存款等。“背后的原因除了管理機(jī)制漏洞外，更重要的是法律法規(guī)不健全，社會(huì)參與不充分，很多司法機(jī)關(guān)面對(duì)公積金案子時(shí)無法可依。上世紀(jì)九十年代末頒布的公積金管理?xiàng)l例顯然已不適應(yīng)當(dāng)下社會(huì)需求，急需上升到法律層面來規(guī)范相應(yīng)的權(quán)責(zé)。”馮科說。
張泓銘也認(rèn)為，管理松散和監(jiān)督不力跟法律法規(guī)的滯后關(guān)系重大，是時(shí)候加快建立健全公積金法律法規(guī)和政策制度了。要打破原先“多頭管就無人管”的局面，就要用法律來明確公積金的定位屬性。
汪利娜認(rèn)為，當(dāng)前對(duì)公積金中心負(fù)責(zé)人和工作人員缺乏有效監(jiān)管和行為約束，完善監(jiān)管，就要從公積金的運(yùn)行和管理制度化、法制化、透明化下手。要想推動(dòng)改革完善立法，就要敢于得罪既得利益者，打破慣有思維，動(dòng)真格、下真功，只有這樣才能避免住房公積金領(lǐng)域違法犯罪案件再次發(fā)生。
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