最新行政管理專業(yè)畢業(yè)論文
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最新行政管理專業(yè)畢業(yè)論文
導(dǎo)語(yǔ)：行政違法有廣義與狹義之分，狹義的行政違法僅指行政主體的違法，廣義的行政違法還包括行政相對(duì)人違法。
論文摘要：試論對(duì)行政執(zhí)法行為的檢察監(jiān)督
論文關(guān)鍵詞：行政,監(jiān)督,檢察,行為,執(zhí)法
我國(guó)的行政法律體系隨著《行政許可法》、《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》、《行政處罰法》等相關(guān)行政法律的不斷出臺(tái)，越來(lái)越完備，依法行政的氛圍也越來(lái)越濃厚。但我們同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到，目前在行政執(zhí)法中存在一系列突出的問(wèn)題和矛盾，嚴(yán)重制約產(chǎn)著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的健康發(fā)展和社會(huì)法治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。產(chǎn)生這些問(wèn)題的原因甚多、最根本在于對(duì)執(zhí)法環(huán)節(jié)中行政權(quán)力的行使缺乏有效的監(jiān)督，行政執(zhí)法行為過(guò)程中監(jiān)督機(jī)制有待于進(jìn)一步完善。作為我國(guó)《憲法》規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)是否享有對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督的獨(dú)特權(quán)力，以及如何正確行使，值得探討。本文試從行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法行為的現(xiàn)狀、檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能、法律監(jiān)督實(shí)踐等方面，來(lái)論述對(duì)行政執(zhí)法行為實(shí)施檢察監(jiān)督的可行性。
一、行政執(zhí)法行為現(xiàn)狀
(一)當(dāng)前行政執(zhí)法行為的狀況
我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，即由傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向現(xiàn)代的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、由人治走向法治，各方面的矛盾大量涌現(xiàn)并相互交織，嚴(yán)重影響我國(guó)社會(huì)和諧和穩(wěn)定，也對(duì)公共行政管理特別是政府的執(zhí)法行為規(guī)范性提出了更高的要求。改革開放三十多年來(lái)，我國(guó)行政執(zhí)法雖然取得了巨大的成績(jī)和進(jìn)步，對(duì)于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展起到了積極的促進(jìn)作用，但從總體上看，仍然不適應(yīng)客觀要求，已成為我國(guó)依法治國(guó)方略推進(jìn)中的薄弱環(huán)節(jié)。目前我國(guó)行政機(jī)關(guān)在實(shí)施現(xiàn)狀執(zhí)法行為中存在較多問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：在行政處罰環(huán)節(jié)上重利益輕義務(wù)，重罰款輕整改，重罰款輕監(jiān)督，重罰款輕教育，有的行政機(jī)關(guān)受利益驅(qū)動(dòng)，在實(shí)施行政執(zhí)法行為過(guò)程中，凡是能擴(kuò)大本部門管理范圍并能帶來(lái)實(shí)際利益的條款，凡是易于施行的規(guī)定，都積極主動(dòng)地承擔(dān),凡是沒(méi)什么利益所得，得不到實(shí)惠的規(guī)定，或是需要執(zhí)行單位出資出力，工作難度大的條款，往往借口職權(quán)重疊交叉，在部門與部門之間、部門內(nèi)部科室之間推來(lái)推去，出現(xiàn)“爭(zhēng)權(quán)于朝、爭(zhēng)利于市”，導(dǎo)致政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化;在行政強(qiáng)制環(huán)節(jié)上，重罰款輕管理，一罰了事、以罰代管，對(duì)行政相對(duì)人隨意檢查、重復(fù)檢查、多頭檢查、多級(jí)檢查的現(xiàn)象隨處可見，作風(fēng)粗暴，不文明執(zhí)法，最典型的是曾多次見于報(bào)端的城市管理人員打人(等野蠻執(zhí)法)事件，近年來(lái)發(fā)生在農(nóng)村集體土地征用、城市房屋拆遷和舊城改造等領(lǐng)域?yàn)E用行政執(zhí)法權(quán)力的案例急劇增加，群眾申訴上訪數(shù)量劇烈攀升，就是非常有說(shuō)服力的事實(shí)。
(二)行政執(zhí)法行為出現(xiàn)問(wèn)題的原因
一個(gè)問(wèn)題的產(chǎn)生，總是由多方面的原因所造成的，其中既有主觀方面的，也有客觀方面的。筆者認(rèn)為，目前行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政執(zhí)法行為的過(guò)程中出現(xiàn)以上問(wèn)題的原因，主要可以歸結(jié)為兩點(diǎn)：
1.行政管理的思維慣性
我國(guó)目前還處于社會(huì)主義初級(jí)階段，法制建設(shè)還不是很健全，行政機(jī)關(guān)人員素質(zhì)跟不上社會(huì)發(fā)展，部分行政機(jī)關(guān)及其工作人員長(zhǎng)期以來(lái)由于受傳統(tǒng)體制的影響，在實(shí)施行政活動(dòng)時(shí)習(xí)慣于采取簡(jiǎn)單的命令方式，一定程度上造成了行政人員習(xí)慣于以行政命令進(jìn)行各類行政執(zhí)法行為，從而忽視了行政執(zhí)法行為的依法性和規(guī)范性。人治觀念占主導(dǎo)地位，說(shuō)話于法無(wú)據(jù)，辦事隨心所欲，與合法、規(guī)范、理性的法治精神背道而馳。一種習(xí)慣往往是長(zhǎng)期形成的，想要在一時(shí)之間將其改變是不現(xiàn)實(shí)的，這需要一個(gè)逐漸適應(yīng)的過(guò)程。但是不可否認(rèn)的是，這種重人治、輕法治的思想，在行政人員的潛意識(shí)中有著深深的烙印，是目前有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的主觀原因之一。
2.行政權(quán)力的監(jiān)督不力
我國(guó)行政權(quán)力偏大，而對(duì)行政權(quán)力制約不夠或者說(shuō)是監(jiān)督不力。當(dāng)前我國(guó)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，內(nèi)部主要根據(jù)《行政許可法》有關(guān)規(guī)定，來(lái)自于上級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部核查監(jiān)督，但由于缺乏自我約束機(jī)制，效果并不理想。外部監(jiān)督一是來(lái)自行政相對(duì)人，依照《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》規(guī)定，提出的行政復(fù)議和行政訴訟，但由于行政相對(duì)人許多是受益者，比如，土地、礦產(chǎn)、森林資源管理部門實(shí)施了違法的行政審批行為，容易導(dǎo)致不符合法定許可條件的行政相對(duì)人低價(jià)取得國(guó)有土地使用權(quán)、非法采礦或亂砍濫伐，使國(guó)家資源和生態(tài)環(huán)境遭受破壞，而此時(shí)的行政相對(duì)人往往從中獲取了巨大利益，因此也不可能主動(dòng)向法院申請(qǐng)撤銷這種違法審批行為，而其中受損害的行政相對(duì)人，又因?yàn)樘幱谌鮿?shì)地位，往往不敢或不愿提出行政復(fù)議和提起行政訴訟。二是來(lái)自社會(huì)公眾和新聞?shì)浾搶?duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督，在現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中，也確實(shí)起到了一定的作用，但由于其監(jiān)督缺乏法律效力，故一旦實(shí)施違法違規(guī)行政執(zhí)法行為的行政機(jī)關(guān)拒不糾正，則無(wú)可奈何。
二、對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行檢察監(jiān)督的必要性
(一)從監(jiān)督現(xiàn)狀看
目前我國(guó)對(duì)行政執(zhí)法行為監(jiān)督主要有3種類型。一是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。人民代表大會(huì)作為我國(guó)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)，并對(duì)其監(jiān)督。人大及其常委會(huì)通過(guò)聽取工作報(bào)告和匯報(bào)、質(zhì)詢或詢問(wèn)等法律規(guī)定的方式了解行政執(zhí)法活動(dòng)狀況，發(fā)現(xiàn)其中的違法行政行為，并及時(shí)糾正。權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督雖然范圍大，方式多，但在具體實(shí)施過(guò)程中卻很少使用。二是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部也存在著對(duì)于行政行為的監(jiān)督。一種是上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督。比如行政復(fù)議。按照《行政復(fù)議法》的有關(guān)規(guī)定，在當(dāng)事人的申請(qǐng)下，由上級(jí)行政機(jī)關(guān)按照行政復(fù)議程序?qū)π姓䦂?zhí)法行為進(jìn)行合法性和適當(dāng)性的審查，以裁決方式解決糾紛。由于行政復(fù)議因其組織機(jī)構(gòu)不具有獨(dú)立性、程序的不完備以及行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)不夠重視等因素，部門保護(hù)和推脫職責(zé)的現(xiàn)象較為突出，監(jiān)督功能未能有效發(fā)揮，缺乏應(yīng)有的權(quán)威性和社會(huì)公信力。另一種是行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。以專門的監(jiān)察機(jī)關(guān)的形式，對(duì)其他行政機(jī)關(guān)、行政人員的行政行為檢查、監(jiān)督，并對(duì)違法行政行為進(jìn)行糾正。但由于我國(guó)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)受制于行政系統(tǒng)，缺乏必要的權(quán)限和獨(dú)立性，尤其是難以監(jiān)察黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，因此職能作用的發(fā)揮是不理想的其次，缺乏足夠的剛性和實(shí)效，其監(jiān)督力度明顯不足。
對(duì)于行政執(zhí)法行為的監(jiān)督主要是上述三種方式，行政執(zhí)法行為的檢察監(jiān)督目前基本處于空白，急待通過(guò)相關(guān)法律予以確立，以便構(gòu)建完整的監(jiān)督體系。
(二)從權(quán)力特性來(lái)看對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行檢察監(jiān)督的必要性
行政機(jī)關(guān)實(shí)施包括行政執(zhí)法行為在內(nèi)的行政權(quán)力，來(lái)自于立法機(jī)關(guān)通過(guò)一定的法定程序的一種法律授權(quán)，故行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政執(zhí)法行為，從本質(zhì)上說(shuō)是一種法律行為，因此，用法律手段對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督是必要的。在我國(guó)檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是一個(gè)專門從事法律監(jiān)督的司法機(jī)關(guān)，由檢察機(jī)關(guān)來(lái)對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督是合乎法理的。“中國(guó)法律監(jiān)督權(quán)是一種控權(quán)性的國(guó)家權(quán)力，我們稱之為控權(quán)性的檢察權(quán)。作為一種控權(quán)性的國(guó)家權(quán)力，中國(guó)法律監(jiān)督權(quán)的主要目的是防止國(guó)家權(quán)力的濫用。誠(chéng)然，法律監(jiān)督權(quán)也要對(duì)非國(guó)家權(quán)力的濫用行使檢察權(quán)，但監(jiān)督防止國(guó)家權(quán)力的濫用更為根本。控制和約束國(guó)家權(quán)力是中國(guó)法律監(jiān)督權(quán)的本質(zhì)特點(diǎn)。”[1]上述筆者已經(jīng)分析過(guò)，由于我國(guó)目前對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政執(zhí)法行為制約和監(jiān)督上的局限性，實(shí)施行政執(zhí)法行為最可能被濫用或違法違規(guī)行使卻得不到有效的遏制，國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受到損害的情況比比皆是。而根據(jù)上文的分析，目前存在的監(jiān)督體系中的幾種方式都有其局限性。因此迫切需要強(qiáng)有力的國(guó)家機(jī)關(guān)介入對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督，而作為國(guó)家司法機(jī)關(guān)的人民檢察院，既具備法律專業(yè)知識(shí)，又具有一定的法律強(qiáng)制力作保障，因此檢察機(jī)關(guān)介入對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督是非常必要的。
(三)從社會(huì)管理創(chuàng)新需要上看
社會(huì)管理與檢察工作密切相關(guān)，既是檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé)的重要內(nèi)容，發(fā)揮職能作用的重要領(lǐng)域，也是檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)的重要社會(huì)責(zé)任。故社會(huì)管理創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)是檢察機(jī)關(guān)積極參與的工作領(lǐng)域，而檢察機(jī)關(guān)參與的立足點(diǎn)，就是其法律監(jiān)督職能。當(dāng)今社會(huì)矛盾日益激化，雖然有各種各樣的原因，但與行政執(zhí)法行為存在諸多問(wèn)題不無(wú)關(guān)系，因此，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行法律監(jiān)督是非常必要的。檢察機(jī)關(guān)積極參與社會(huì)管理創(chuàng)新，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法行為的進(jìn)行法律監(jiān)督，能夠著力促進(jìn)與完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社會(huì)管理體系建設(shè)，有效解決影響社會(huì)和諧穩(wěn)定源頭性、根本性、基礎(chǔ)性問(wèn)題，為建設(shè)和諧社會(huì)。提供更加有力的司法保障。為建設(shè)和諧社會(huì)，提供更加有力的司法保障。
三、行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督的可行性
(一)對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行檢察監(jiān)督的法律依據(jù)
1.法理依據(jù)
在三權(quán)分立的西方國(guó)家，國(guó)家權(quán)力一般由三種權(quán)力組成，即立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)，由于行政權(quán)力具有管理領(lǐng)域廣、自由裁量度大、以國(guó)家強(qiáng)制力保證行使等特點(diǎn),這決定了它既是與公民、法人切身利益最密切相關(guān),又最具動(dòng)態(tài)、最容易違法或被濫用。“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力。這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方停止。”[2]歷史無(wú)數(shù)次證明了這一真理。行政機(jī)關(guān)過(guò)于強(qiáng)勢(shì)，是行政機(jī)關(guān)不規(guī)范實(shí)施行政執(zhí)法行為的主要原因，因此非常有必要對(duì)實(shí)施行政執(zhí)法行為依據(jù)的行政權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督。對(duì)權(quán)力制約通常有二種方式，道德制約和權(quán)力制約。道德制約，顧名思義實(shí)質(zhì)上是一種對(duì)權(quán)力行使者道德的約束，沒(méi)有強(qiáng)制力，全靠權(quán)力行使者本身的思想覺悟，在目前行政機(jī)關(guān)工作人員現(xiàn)有素質(zhì)情況下，實(shí)際上起不到什么作用。權(quán)力制約，即以“權(quán)力約束權(quán)力”，以分權(quán)制衡的方法，以一種權(quán)力制約另一種權(quán)力。“通過(guò)法律對(duì)權(quán)力進(jìn)行控制是法治一項(xiàng)基本原則。由于行政權(quán)的強(qiáng)大地位，對(duì)國(guó)家權(quán)力的控制首先是對(duì)政府行政權(quán)力的控制。對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行合理的分工，相互制約。在西方國(guó)家表現(xiàn)為三權(quán)分力，對(duì)行政權(quán)的控制主要是議會(huì)的政治控制和法院的司法控制。在我國(guó)表現(xiàn)為監(jiān)督原則。包括人民代表大會(huì)的監(jiān)督，司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督，執(zhí)政黨的監(jiān)督，社會(huì)的監(jiān)督等。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政的監(jiān)督屬于司法監(jiān)督的一部分。”[3]我國(guó)權(quán)力結(jié)構(gòu)中檢察機(jī)關(guān)的地位也決定了檢察監(jiān)督行政執(zhí)法行為的可行性。
2.憲法依據(jù)
《憲法》第129條和《人民檢察院組織法》第1條均規(guī)定：“中華人民共和國(guó)檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。我國(guó)是以人民代表大會(huì)制度為根本的政治制度，在人民主權(quán)之下，法律監(jiān)督權(quán)與行政權(quán)、司法權(quán)平衡而成為國(guó)家基本權(quán)力的一種，并對(duì)行政權(quán)、司法權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。
人民代表大會(huì)是權(quán)力的本源，是一種上位權(quán)力，主要對(duì)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展各個(gè)方面的重大問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督，因此，人大的監(jiān)督是必然是一種宏觀的監(jiān)督。所以，這就需要一個(gè)專門的監(jiān)督機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)全國(guó)人民代表大會(huì)授權(quán)和憲法確定的專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)包括行政執(zhí)法行為在內(nèi)的行政權(quán)力實(shí)施法律監(jiān)督是憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)基本職能，這是毫無(wú)爭(zhēng)議的。
3.其他法律依據(jù)
《行政訴訟法》第六十四條規(guī)定：“人民檢察院對(duì)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的`判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。”人民法院受理的行政訴訟案件，是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政執(zhí)法行為侵犯其合法權(quán)益提起的行政訴訟。這里實(shí)質(zhì)訴訟內(nèi)容是指向行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為，檢察機(jī)關(guān)的行政案件抗訴，就是對(duì)該行政執(zhí)法行為行使法律監(jiān)督職能，無(wú)非是通過(guò)司法審查途徑來(lái)實(shí)施法律監(jiān)督。2001年9月30日最高人民檢察院第九屆檢察委員會(huì)第九十七次會(huì)議討論通過(guò)的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》第四十八條規(guī)定：“有下列情形之一的，人民檢察院可以向有關(guān)單位提出檢察建議：(一)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)或者企業(yè)事業(yè)單位存在制度隱患的;(二)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員、企業(yè)事業(yè)單位工作人員嚴(yán)重違背職責(zé)，應(yīng)當(dāng)追究其紀(jì)律責(zé)任的;(三)應(yīng)當(dāng)向有關(guān)單位提出檢察建議的其它情形”。這里的制度隱患和嚴(yán)重違背職責(zé)，應(yīng)當(dāng)包括行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政執(zhí)法行為時(shí)表現(xiàn)出來(lái)的制度上的缺陷和其工作人員違法違規(guī)實(shí)施行政執(zhí)法行為這兩種情況，故上述規(guī)定明確了檢察機(jī)關(guān)可以以檢察建議的方式對(duì)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為實(shí)施法律監(jiān)督。1979年11月29日公布施行的《國(guó)務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》第五條規(guī)定：“人民檢察院對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)的活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督。”1992年8月10日司法部令第21號(hào)《司法部勞動(dòng)教養(yǎng)管理工作執(zhí)法細(xì)則》第四條規(guī)定：“勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)受人民檢察院的監(jiān)督。”司法部屬于國(guó)家行政機(jī)關(guān)，勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)是一種行政處罰強(qiáng)制行為，屬于行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政執(zhí)法行為，上述規(guī)定明確了檢察機(jī)關(guān)對(duì)這類行政執(zhí)法行為可以進(jìn)行檢察法律監(jiān)督。
(二)行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督與其他監(jiān)督之間的比較
1、相對(duì)于其他監(jiān)督，檢察監(jiān)督具有專門性和專業(yè)性，從法律形式看，檢察機(jī)關(guān)是憲法和法律所規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，實(shí)施法律監(jiān)督是其專門職責(zé)，這種專門職責(zé)是其他機(jī)關(guān)所不能取代的。從職業(yè)水準(zhǔn)看，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督還具有專業(yè)性。由于檢察機(jī)關(guān)是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，專門實(shí)施法律監(jiān)督，在監(jiān)督的程序與條件上都有嚴(yán)格的規(guī)定，并且檢察官實(shí)行專業(yè)化，對(duì)其資格有嚴(yán)格的職業(yè)限制和要求，使檢察官的職業(yè)化水準(zhǔn)更是進(jìn)一步提高，提高了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的專業(yè)性水準(zhǔn)，進(jìn)而提升了檢察監(jiān)督的效率和效果。檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的專門性使得檢察監(jiān)督具有權(quán)威的憲法和法律根據(jù)，其專業(yè)性使得檢察監(jiān)督具有高度社會(huì)公信力，并且也使得對(duì)行政權(quán)運(yùn)作涉及到的復(fù)雜的法律問(wèn)題的監(jiān)督成為實(shí)際可能。
2、相對(duì)于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督(包括行政監(jiān)察和行政復(fù)議)，由于力檢察監(jiān)督具有中立性和超然性，因此更加具有社會(huì)公信力。作為“一府兩院”中的檢察機(jī)關(guān)，在權(quán)限上不受行政機(jī)關(guān)節(jié)制，監(jiān)督具有中立性，其對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督始終站在監(jiān)督者的地位，具有超然的立場(chǎng)，其本身沒(méi)有任何利益訴求，其目的是在于維護(hù)憲法、法律的權(quán)威和法制的統(tǒng)一，維護(hù)國(guó)家利益和公共利益，促進(jìn)社會(huì)公平正義。而行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，由于其與被監(jiān)督者同屬一個(gè)行政體制中，在現(xiàn)實(shí)國(guó)情下，無(wú)論從實(shí)質(zhì)上還是從外觀上都不可能具有足夠的中立性和超然性。而檢察監(jiān)督所具有的中立性和超然性即能克服行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的不足與缺陷，對(duì)從實(shí)際上強(qiáng)化對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督具有現(xiàn)實(shí)的重大意義。
3、相比較于恪守消極性的行政審判監(jiān)督，對(duì)行政執(zhí)法行為的檢察監(jiān)督具有主動(dòng)性。審判權(quán)屬于消極性的判斷權(quán)，奉行“不告不理”的司法原則。只有在有行政相對(duì)人依法提起訴訟的時(shí)候，審判權(quán)才能夠根據(jù)訴由來(lái)對(duì)具體行政行為進(jìn)行審查。如果具有原告資格的主體缺位，或者雖有適格原告存在，但由于諸多現(xiàn)實(shí)原因而無(wú)力起訴或不敢起訴的情況下，諸多違法的行政執(zhí)法行為就無(wú)法進(jìn)入審判程序予以審查監(jiān)督，從而出現(xiàn)行政權(quán)司法監(jiān)督的真空。但是，檢察權(quán)是一種主動(dòng)、積極的公權(quán)力，其發(fā)揮的監(jiān)督作用空間較大，基于憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)這一本質(zhì)屬性，其主動(dòng)性能夠很好地彌補(bǔ)社會(huì)公共利益受到行政權(quán)損害而出現(xiàn)主張權(quán)利之主體缺位造成的監(jiān)督真空。在這種情況下，檢察機(jī)關(guān)即可代表社會(huì)公共利益而對(duì)行政執(zhí)法行為依法進(jìn)行監(jiān)督。
(三)行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督的司法實(shí)踐
1、在查處瀆職犯罪上的實(shí)踐
檢察機(jī)關(guān)對(duì)瀆職犯罪的查處，實(shí)質(zhì)上是一種對(duì)行政執(zhí)法行為實(shí)施檢察監(jiān)督的方式。涉及行政機(jī)關(guān)工作人員瀆職犯罪的罪名，主要有濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪、失職致使在押人員逃脫罪、徇私舞弊不征、少征稅款罪、違法發(fā)放林木采伐許可證罪、環(huán)境監(jiān)管失職罪、非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪、商檢失職罪等，從以上所羅列的罪名就可以看出這些都是國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員違法行使行政執(zhí)法行為后導(dǎo)致的法律后果，所以檢察機(jī)關(guān)對(duì)瀆職犯罪的查處，就是一種對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督方式。
這種以國(guó)家刑事法律保障的監(jiān)督方式，社會(huì)效果和法律效果都是非常好的。
2、在檢察建議監(jiān)督上的實(shí)踐
上述對(duì)瀆職犯罪的查處這種監(jiān)督方式，缺陷在于行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政執(zhí)法行為雖然違反法律規(guī)定并損害了社會(huì)公共利益，但該行政執(zhí)法行為若不構(gòu)成瀆職犯罪，就難以立案查處。如何避免這一缺陷，筆者認(rèn)為可以采取檢察建議或違法糾正通知書等形式進(jìn)行監(jiān)督。浙江省檢察機(jī)關(guān)幾年前就已經(jīng)開始了這方面的探索。2007年4月23日，杭州市拱墅區(qū)檢察院通過(guò)電視新聞媒體了解到該區(qū)城管辦在核發(fā)“渣土準(zhǔn)運(yùn)證”的行政執(zhí)法行為中存在失誤，此消息引起該院民行科的高度重視，經(jīng)及時(shí)調(diào)查證實(shí)，該項(xiàng)不當(dāng)行政執(zhí)法行為對(duì)公共利益產(chǎn)生了危害，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行法律監(jiān)督。次日上午，該院發(fā)出書面檢察建議，建議拱墅區(qū)城管辦撤銷該項(xiàng)不當(dāng)行政執(zhí)法行為，加強(qiáng)行政審批管理，完善審批流程，杜絕類似情況的再次發(fā)生。當(dāng)日下午，拱墅區(qū)城管辦即書面回函，反饋糾正和整改措施。事后，杭州市有多家省、市級(jí)媒體都作了詳細(xì)報(bào)道，社會(huì)公眾反映良好，認(rèn)為“本案是從媒體監(jiān)督上升到司法監(jiān)督的成功案例”[4]。在本案例中，檢察機(jī)關(guān)在糾正行政機(jī)關(guān)違規(guī)實(shí)施行政執(zhí)法行為上給了社會(huì)公眾一個(gè)滿意的答復(fù)，一定程度上實(shí)現(xiàn)了司法與民意的良性互動(dòng)。
2010年,浙江省檢察機(jī)關(guān)在全省范圍內(nèi)開展了對(duì)行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督活動(dòng),取得了較好的政治效果、社會(huì)效果和法律效果。河南省檢察機(jī)關(guān)多年前也積極探索對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督。宜陽(yáng)全面開展對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督，他們針對(duì)違法行政損害明確具體的行政相對(duì)人，或者損害了公共利益、弱勢(shì)群體的利益但受損后果較輕的行為，該院積極運(yùn)用檢察建議監(jiān)督行政責(zé)任主體糾正違法行政行為。河南南陽(yáng)圍繞公共利益對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督。”[5]“2006年4月份，南陽(yáng)市編制委員會(huì)專門下發(fā)文件，同意在南陽(yáng)市檢察院設(shè)立行政執(zhí)法監(jiān)督辦公室，與民事行政檢察部門合署辦公，負(fù)責(zé)對(duì)全市行政執(zhí)法部門侵害公共利益的違法行為進(jìn)行監(jiān)督。南陽(yáng)市部分縣(市、區(qū))檢察院也相繼成立了行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，鄧州市、內(nèi)鄉(xiāng)縣、新野縣三個(gè)市(縣)的人大常委會(huì)專門出臺(tái)了《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督的決定》。”[6]河南檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法行為實(shí)施檢察監(jiān)督的積極探索，得到了當(dāng)?shù)攸h委、人大、政府的大力支持，也充分說(shuō)明了檢察監(jiān)督行政執(zhí)法行為的可行性。
從以上分析中，筆者認(rèn)為檢察監(jiān)督行政執(zhí)法行為既是必要的，也是憲法所支持的，在檢察實(shí)踐中所取得的社會(huì)、法律效果，充分說(shuō)明了對(duì)行政執(zhí)法行為實(shí)施檢察監(jiān)督在目前是實(shí)際可行的。但在目前沒(méi)有具體法律規(guī)定情況下，檢察機(jī)關(guān)要全面開展行政執(zhí)法監(jiān)督，還有一定的困難。浙江省檢察院陳云龍檢察長(zhǎng)認(rèn)為，有關(guān)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的規(guī)定主要散見于三大訴訟法，而且規(guī)定比較原則，法律監(jiān)督權(quán)限設(shè)定薄弱，手段不足，法律后果規(guī)定缺位，這些都嚴(yán)重削弱了法律監(jiān)督的權(quán)威性和執(zhí)行力，影響了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的有效發(fā)揮。在十一屆全國(guó)人大第三次會(huì)議上，陳云龍檢察長(zhǎng)提出了建議全國(guó)人大制定統(tǒng)一的“法律監(jiān)督法”的議案。筆者認(rèn)為，在“法律監(jiān)督法”中，應(yīng)當(dāng)有對(duì)行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督的具體條款，從而使檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能更加全面、具體和可操作性。
注釋：
[1]陳軍偉.行政權(quán)的檢察監(jiān)督[EB/OL].
[2]蔣德海.配置法律監(jiān)督權(quán)要有利于制約和監(jiān)督公權(quán)[N].檢察日?qǐng)?bào)，2008-2-22.
[3][法]孟德斯鳩.論法的精神[M].張雁琛譯.北京：商務(wù)印書館，1961:154.
[4]孫燕.城管辦錯(cuò)發(fā)渣土準(zhǔn)運(yùn)證檢察院鐵面“糾偏”[N].錢江晚報(bào)，2008-4-30(A6).
[5]周洪波，田凱.拓展民行檢察監(jiān)督空間的凝重思索[J].檢察實(shí)踐，2005，(6)
[6]周洪波，田凱.拓展民行檢察監(jiān)督空間的凝重思索[J].檢察實(shí)踐，2005，(6)
參考文獻(xiàn)
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