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淺談中國(guó)發(fā)行地方公債的探索
地方政府發(fā)行公債的條件之一是地方政府要取得社會(huì)居民的高度信任，意即地方政府應(yīng)具備一定的承債能力或償債能力。在高校科研經(jīng)費(fèi)來(lái)源多元化且數(shù)量日益增多的情況下，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的科學(xué)化、規(guī)范化、合理化管理更加重要。下面是小編為大家整理的畢業(yè)論文范文，歡迎參考~
淺談中國(guó)發(fā)行地方公債的探索
當(dāng)前我國(guó)地方政府的隱性或有債務(wù)數(shù)額龐大，引起了社會(huì)和中央的高度關(guān)注�？梢�(jiàn)，是否允許地方政府發(fā)行公債已成為目前無(wú)法回避的問(wèn)題。
一、地方政府發(fā)行地方公債的可行性分析
(一)持反對(duì)的意見(jiàn)。
1 一種觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)于政策決策者而言，地方政府舉債至少存在下列風(fēng)險(xiǎn)：
(1)地方政府債券的發(fā)行和償還風(fēng)險(xiǎn)。在當(dāng)前不少地方存在財(cái)政困難的背景下發(fā)行地方債券，可能無(wú)人購(gòu)買(mǎi)。而且，即使有人購(gòu)買(mǎi)，地方政府也面臨著還本付息的風(fēng)險(xiǎn)。人們對(duì)20世紀(jì)90年代以來(lái)中國(guó)金融部門(mén)出現(xiàn)的一系列金融風(fēng)險(xiǎn)至今還記憶猶新，中農(nóng)信的關(guān)閉，廣國(guó)投的破產(chǎn)，海南發(fā)展銀行的關(guān)閉，北海市等12家城市信用社的整頓，農(nóng)村合作基金會(huì)的清理等，都給地方財(cái)政增加不少壓力。如果發(fā)行地方債，地方政府將會(huì)同公司發(fā)行債券一樣，因無(wú)力償還而破產(chǎn)。
(2)中央承擔(dān)最后償債責(zé)任。一旦放開(kāi)口子讓地方舉債，各地會(huì)一哄而上，競(jìng)相舉債，結(jié)果導(dǎo)致地方債務(wù)危機(jī)。由于道德風(fēng)險(xiǎn)存在，中央政府又不得不最后兜底。在中央財(cái)政債務(wù)依存度很高并且其他支出壓力較大的情況下，中央政府只有進(jìn)一步增發(fā)國(guó)債或通過(guò)貨幣發(fā)行來(lái)融資，這將會(huì)威脅社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。
(3)宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)。地方政府舉債意味著財(cái)政分權(quán)以及投資權(quán)的下放。這對(duì)于在相當(dāng)程度上還依賴(lài)行政手段的政府調(diào)控來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是一種挑戰(zhàn)。①
2 擔(dān)心由此可能會(huì)引發(fā)地方政府債務(wù)過(guò)度膨脹的觀點(diǎn)。淺談中國(guó)發(fā)行地方公債的探索，因?yàn)樵谀壳爸醒胝胁辉试S地方政府發(fā)行公債的情況下，地方政府就已經(jīng)在憑借各種名義舉借和承擔(dān)了大量債務(wù)，一旦確立了地方公債的合法地位，地方政府是否會(huì)借此進(jìn)一步大量舉債，以至于造成地方公債發(fā)行的失控，進(jìn)而導(dǎo)致整個(gè)國(guó)家的債務(wù)失控?②
(二)持贊同的意見(jiàn)。
1 認(rèn)為我國(guó)地方政府發(fā)行公債有基礎(chǔ)的觀點(diǎn)。
(1)稅制基礎(chǔ)。政府1994年實(shí)行的分稅制賦予了地方政府更多的財(cái)權(quán)，其中地方政府發(fā)行公債的權(quán)利，是財(cái)政的重要內(nèi)容之一。因此，分稅制是我國(guó)地方政府發(fā)行公債的理論基礎(chǔ)。
(2)市場(chǎng)基礎(chǔ)。據(jù)中國(guó)人民銀行最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，目前我國(guó)居民平均儲(chǔ)蓄率達(dá)到了35%～40%.以近幾年我國(guó)發(fā)行的國(guó)債在許多城市出現(xiàn)搶購(gòu)熱潮的現(xiàn)象來(lái)看，被譽(yù)為“金邊債券”的國(guó)債是廣大投資者首選的投資渠道。地方政府債券作為一種“銀邊債券”，其信譽(yù)水平與國(guó)債相當(dāng)，只要利率水平適當(dāng)，規(guī)模結(jié)構(gòu)合理，其市場(chǎng)需求也是巨大的。
(3)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。隨著我國(guó)國(guó)債事業(yè)的進(jìn)一步壯大，新的國(guó)債管理?xiàng)l例也必將出臺(tái)，規(guī)范現(xiàn)行國(guó)債市場(chǎng)秩序，以促進(jìn)其健康穩(wěn)定的發(fā)展。依靠我國(guó)現(xiàn)階段已掌握的國(guó)債發(fā)行管理經(jīng)驗(yàn)，完全有可能建立起一個(gè)完善、有序、健康的地方公債市場(chǎng)。③
2 認(rèn)為發(fā)行地方公債不僅是必要的，也是可行的觀點(diǎn)。地方政府發(fā)行債券的條件已基本成熟：
(1)我國(guó)已基本具備發(fā)行地方債券良好的資本市場(chǎng)基礎(chǔ)。目前我國(guó)發(fā)行的債券品種有中央政府債券、金融債券和企業(yè)債券。2002年我國(guó)發(fā)行國(guó)債總額5934.3億元，余額為19336.1億元，無(wú)論在債券種類(lèi)還是發(fā)行機(jī)構(gòu)上，基本框架已形成。
(2)居民和金融機(jī)構(gòu)有充足的應(yīng)債能力。到2004年4月，我國(guó)居民儲(chǔ)蓄存款已達(dá)到11.9萬(wàn)億元，并還在以百分之十幾的速度遞增，巨額的儲(chǔ)蓄存款說(shuō)明居民的應(yīng)債能力是充足的、有保證的。金融機(jī)構(gòu)由于找不到足夠的優(yōu)質(zhì)貸款項(xiàng)目，使得存貸差不斷增長(zhǎng)，現(xiàn)已超過(guò)5萬(wàn)億元。地方債券為金融機(jī)構(gòu)的沉淀資金創(chuàng)造很好的出路，因此它的發(fā)行有充裕的資金支撐。
(3)我國(guó)中央財(cái)政已有多年發(fā)行國(guó)債、管理債務(wù)的經(jīng)驗(yàn)。特別是亞洲金融危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，我國(guó)政府進(jìn)一步加強(qiáng)了國(guó)家債務(wù)管理，強(qiáng)化了財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一管理國(guó)債的職能，為地方政府發(fā)行和管理地方公債打下了基礎(chǔ)。證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)為我國(guó)的金融監(jiān)管、監(jiān)督積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，我們同樣可以設(shè)立專(zhuān)門(mén)的地方債券監(jiān)督委員會(huì)，監(jiān)管地方債券的發(fā)行、資金運(yùn)用和債務(wù)償還，從而避免地方債券償付危機(jī)。
(4)發(fā)行地方政府債券可以活躍資本市場(chǎng)。目前我國(guó)資本市場(chǎng)不夠活躍，融資途徑單一，資本市場(chǎng)交易品種太少是一個(gè)重要原因。信譽(yù)度很高的地方政府債券的發(fā)行，無(wú)疑可以為資本市場(chǎng)提供數(shù)額巨大的新交易品種，為金融機(jī)構(gòu)間資金和證券的流動(dòng)提供新的途徑，對(duì)活躍資本市場(chǎng)起到巨大推動(dòng)作用。④
3 認(rèn)為地方公債能否順利發(fā)行，決定于兩個(gè)關(guān)鍵因素的觀點(diǎn)。
這兩個(gè)關(guān)鍵因素一是社會(huì)公眾具備充分的應(yīng)債能力;二是地方政府具備足夠的償債能力，有能力避免由此導(dǎo)致的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)�？傮w看來(lái)，這兩個(gè)條件目前在我國(guó)基本都已具備。
(1)從我國(guó)整個(gè)金融市場(chǎng)的狀況來(lái)看，社會(huì)對(duì)地方公債的認(rèn)購(gòu)能力非常充分。截至2004年底，我國(guó)城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄余額已達(dá)近12萬(wàn)億元的規(guī)模，其中定期存款7.8萬(wàn)多億元，約占全部存款的65%.這表明比較接近于定期存款的城市公債具備足夠的市場(chǎng)潛力。一旦地方公債開(kāi)始發(fā)行，它自身的一些獨(dú)特優(yōu)勢(shì)足可以將足量的儲(chǔ)蓄存款(包括定期存款和活期存款)吸引到債券市場(chǎng)中來(lái)。城市公債具有明顯的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)：①在股票市場(chǎng)屢屢受挫的投資者大有人在，盡管它有可能帶來(lái)較高的收益率，但風(fēng)險(xiǎn)太大，從我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，風(fēng)險(xiǎn)愛(ài)好者畢竟只是少數(shù)，可以說(shuō)大部分投資者還是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避者。②選擇銀行儲(chǔ)蓄的投資者看好的是這種投資的收益穩(wěn)定性，而不是因?yàn)槠涫找媛剩鞘泄珎话愣紩?huì)高于銀行儲(chǔ)蓄率。③近幾年，眾多投資者都選擇了國(guó)債市場(chǎng)，但國(guó)債是我國(guó)實(shí)行積極財(cái)政政策的一種宏觀調(diào)控工具，其發(fā)行規(guī)模完全依賴(lài)于我國(guó)宏觀調(diào)控的方向和力度。更為重要的是，我國(guó)的國(guó)債不是每年都大規(guī)模發(fā)行的，一旦我國(guó)不實(shí)行積極的財(cái)政政策，國(guó)債規(guī)模就會(huì)相應(yīng)縮小，這部分投資于國(guó)債的資金就只能另?yè)袼�。相�?duì)而言，有“銀邊債券”之稱(chēng)的地方公債具備了上述金融產(chǎn)品的優(yōu)點(diǎn)，而規(guī)避了它們的缺點(diǎn)。
(2)地方公債只要使用得當(dāng)，調(diào)控有力，其效用是能夠得到充分發(fā)揮的，也就是說(shuō)，其償還能力是很有保障的：①我國(guó)地方公債的發(fā)行應(yīng)在中央政府的宏觀調(diào)控下進(jìn)行，這包括發(fā)債時(shí)間、發(fā)債規(guī)模、債券利率、償還期限等眾多要素都不能由地方政府自主確定。②地方公債的發(fā)行使得地方政府的顯性債務(wù)顯著增加，且地方公債資金的使用會(huì)受到債券認(rèn)購(gòu)者的種種監(jiān)督，再加上待地方公債發(fā)行時(shí)的相關(guān)監(jiān)管制度的確立和完善等，這些對(duì)保證債券資金的使用效率會(huì)起到很大的促進(jìn)作用。③我國(guó)已實(shí)行多年的國(guó)債轉(zhuǎn)貸政策，使地方政府在債券資金的使用上具有一定的經(jīng)驗(yàn)，這也很有利于提高地方公債資金的使用效率。⑤
4 認(rèn)為目前已經(jīng)初步具備了建立地方公債制度所需要的前提條件的觀點(diǎn)。
(1)發(fā)行地方公債的體制基礎(chǔ)在我國(guó)已經(jīng)存在。我國(guó)1994年實(shí)行的分稅制財(cái)政體制改革，雖然在各級(jí)政府之間事權(quán)的劃分等諸多方面還存在許多亟待解決的問(wèn)題，但是，分級(jí)財(cái)政體制的初步建立，已使地方政府擁有了相對(duì)明確的事權(quán)和財(cái)權(quán)，這就意味著地方政府可以作為發(fā)行公債的經(jīng)濟(jì)主體，地方政府舉債的體制基礎(chǔ)已經(jīng)確立。
(2)地方政府存在對(duì)地方公債資金的需求。據(jù)建設(shè)部預(yù)測(cè)，“十五”時(shí)期我國(guó)僅是城市建設(shè)固定資產(chǎn)投資就需要至少1萬(wàn)億元。由此可見(jiàn)，為了保證基礎(chǔ)設(shè)施與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，我國(guó)仍需大量的資本性公共產(chǎn)品的投入，依然面臨著巨大的資金缺口。而這一資金缺口的彌補(bǔ)，既不可能完全依賴(lài)于中央和地方政府的預(yù)算資金，特別是在目前許多地方政府極為困難的情況下，也不可能把希望繼續(xù)寄托在中央公債上，因?yàn)槟壳爸醒胝驀?guó)債發(fā)行而帶來(lái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)正在逐步加大，而完全依賴(lài)于私人投資也是不現(xiàn)實(shí)的，因?yàn)榇蠖鄶?shù)基礎(chǔ)設(shè)施畢竟不屬于高利潤(rùn)率的產(chǎn)業(yè)。而地方公債的發(fā)行，無(wú)疑是彌補(bǔ)當(dāng)前地方財(cái)政資金不足，減輕中央政府的債務(wù)壓力，改善地方資本性公共產(chǎn)品供應(yīng)狀況的有效措施之一。
(3)社會(huì)資金中存在對(duì)地方公債的應(yīng)債能力。隨著改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、高速增長(zhǎng)，社會(huì)閑散資金和居民所得都有很大提高。2002年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為7500元，雖然幾次降低銀行儲(chǔ)蓄存款利息，但居民儲(chǔ)蓄存款有增無(wú)減，2002年城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄存款余額已達(dá)到8 .7萬(wàn)億元。但這些資金除了繼續(xù)存款和購(gòu)買(mǎi)國(guó)債以外，投資渠道十分有限。
(4)我國(guó)部分地方政府已具有一定的承債能力。地方政府發(fā)行公債的條件之一是地方政府要取得社會(huì)居民的高度信任，意即地方政府應(yīng)具備一定的承債能力或償債能力。目前各級(jí)政府的可支配財(cái)力差別較大，但是，對(duì)于省級(jí)政府來(lái)說(shuō)，其承債能力相對(duì)較高，特別是對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的城市或地區(qū)而言，其承債能力更是毋庸置疑。⑥
二、當(dāng)前我國(guó)發(fā)行地方公債存在的問(wèn)題
(一)目前制約我國(guó)地方債券發(fā)行的體制因素。
1 現(xiàn)行投融資體制中對(duì)政府作為投資主體的監(jiān)督和約束機(jī)制不健全。在我國(guó)投融資體制改革中，對(duì)作為投資主體之一的政府缺乏必要的監(jiān)督和約束機(jī)制是制約我國(guó)地方債券發(fā)行的體制原因之一。當(dāng)前，政府投融資體制改革面臨的突出問(wèn)題是，政府投資存在著投資效益差、重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重、投資質(zhì)量不高等問(wèn)題。很明顯，如果深層次的體制矛盾不解決，發(fā)行地方債券將會(huì)使投融資體制中的政府投資的弊端和問(wèn)題更加突出。
2 中央和地方投資責(zé)權(quán)劃分不盡合理。地方與中央的事權(quán)、財(cái)權(quán)不對(duì)等，地方?jīng)]有正常的融資渠道。相關(guān)資料顯示，1994年分稅制改革以后，中央財(cái)權(quán)大幅度提高，地方財(cái)權(quán)大幅度下降，但中央與地方的事權(quán)劃分變化幅度較�。�1994～2002年期間，中央財(cái)權(quán)平均為52%，地方財(cái)權(quán)平均為48%;中央事權(quán)平均為30%，地方事權(quán)平均為70%.中央和地方財(cái)權(quán)不對(duì)等的重要表現(xiàn)之一，就是沒(méi)有建立起中央政府與地方政府對(duì)等的正規(guī)融資體系，這是作為地方政府財(cái)權(quán)重要表現(xiàn)這一發(fā)債權(quán)長(zhǎng)期得不到落實(shí)和解決的主要原因。
3 地方政府長(zhǎng)期累積的隱性債務(wù)和顯性債務(wù)面臨著巨大的壓力。地方債務(wù)壓力首先源于日益固化的財(cái)政缺口。20世紀(jì)80年代以來(lái)，各級(jí)地方政府一直承擔(dān)著促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、擴(kuò)大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和補(bǔ)貼全國(guó)虧損的責(zé)任，再加上龐大的具有剛性特征的辦公和人頭經(jīng)費(fèi)支出，導(dǎo)致地方財(cái)政支出負(fù)擔(dān)沉重。在財(cái)政增收相對(duì)滯后的條件下，地方財(cái)政收支缺口自然較大。同時(shí)，為了加速經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)的升級(jí)換代，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各級(jí)地方政府直接或間接地借入內(nèi)外債務(wù)，積累了相當(dāng)規(guī)模的債務(wù)責(zé)任和還本付息壓力，地方財(cái)政壓力凸顯。另外，地方金融風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政化轉(zhuǎn)移模式也加劇了地方政府的債務(wù)壓力。如果在已有的隱性債務(wù)無(wú)法顯性化和無(wú)法消除地方政府用經(jīng)常性債務(wù)擠占建設(shè)性債務(wù)的情況下，發(fā)行地方債券必然會(huì)使地方政府債務(wù)總規(guī)模失去控制，從而加劇地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
4 政治體制改革滯后。目前我國(guó)各級(jí)政府官員對(duì)投資項(xiàng)目的決策機(jī)制仍然不科學(xué)，決策過(guò)程不透明，決策程序也有待改進(jìn)。政府作為國(guó)有資本所有者的職能和社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能沒(méi)有完全分離，政府作為公共服務(wù)提供者的角度也還沒(méi)有真正建立起來(lái)。在政府職能沒(méi)有完全轉(zhuǎn)變的情況下，允許地方政府發(fā)債，可能會(huì)為地方政府提供濫用更多社會(huì)資源的機(jī)會(huì)和權(quán)利，因?yàn)�，在沒(méi)有較強(qiáng)外部社會(huì)監(jiān)督條件下的政府效用函數(shù)，是擴(kuò)張財(cái)政和追求政績(jī)，由此必然會(huì)導(dǎo)致全社會(huì)資源的不當(dāng)配置，并最終影響消費(fèi)者福利。⑦
(二)我國(guó)發(fā)行地方政府債券的制度缺陷仍相當(dāng)突出。
1 財(cái)政體制欠公開(kāi)透明，財(cái)政監(jiān)督缺位。我國(guó)地方政府債務(wù)形成的過(guò)程中，地方政府財(cái)政收支失范是重要原因之一。由于財(cái)政制度供給失衡，地方政府具有惡意透支的傾向。我國(guó)地方政府財(cái)政預(yù)算審計(jì)欠透明，地方財(cái)政廳編制財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目上并不詳盡。我國(guó)預(yù)算草案科目分為“類(lèi)、款、項(xiàng)、目”四級(jí)，多數(shù)地方政府的預(yù)算科目至多到“款”，沒(méi)有具體的“項(xiàng)”和“目”，形成一筆看不清的賬。我國(guó)的《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不能發(fā)行地方債券，實(shí)際中許多地方政府變相操作，如成立投資公司進(jìn)行融資，最后破產(chǎn)而形成地方債務(wù)。地方財(cái)政預(yù)算審計(jì)不到位，造成地方政府可以隨意增加財(cái)政支出。我國(guó)并沒(méi)有地方政府破產(chǎn)的相關(guān)法律條文，所有的地方政府債務(wù)最終由中央政府承擔(dān)，地方政府更是肆意欠債。
2 中央政府與地方政府財(cái)政分配制度欠規(guī)范。分稅制設(shè)置中的中央政府傾斜色彩濃，地方政府財(cái)政收入空間不斷被打壓。1994年實(shí)施分稅制的主要目的在于改善中央政府的財(cái)政支配能力，地方政府的財(cái)政支配能力迅速下降。我國(guó)地方政府沒(méi)有主體稅，因此財(cái)政收入來(lái)源中中央的轉(zhuǎn)移支付顯得相當(dāng)重要。中央政府對(duì)地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，在財(cái)政轉(zhuǎn)移規(guī)模較小的基礎(chǔ)上，出于政治考慮和地區(qū)要價(jià)能力的差異，地方政府獲得的財(cái)政轉(zhuǎn)移差距較大，不足以緩解省際間的不平衡。出現(xiàn)了落后地區(qū)地方政府負(fù)債嚴(yán)重，財(cái)政赤字缺口不斷擴(kuò)大，客觀上形成了地方政府債務(wù)的惡性循環(huán)。
3 地方政府對(duì)預(yù)算外資金的依賴(lài)一定程度上導(dǎo)致財(cái)政失控。預(yù)算外收入1953年從前蘇聯(lián)引進(jìn)，由于預(yù)算外收入無(wú)須和中央分成，地方政府有擴(kuò)大預(yù)算外收入甚至將預(yù)算內(nèi)收入轉(zhuǎn)移到預(yù)算外的動(dòng)機(jī)。分稅制實(shí)施后，由于無(wú)法通過(guò)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移獲得足夠的財(cái)政支持，地方政府開(kāi)始大規(guī)模使用預(yù)算外資金。2002年地方政府預(yù)算外收入達(dá)到4039億元，占全國(guó)90.25%;地方預(yù)算外支出3572億元，占全國(guó)比重93.2%.這主要是地方政府通過(guò)各種收費(fèi)收入獲取了新的預(yù)算外資金來(lái)源�？梢哉f(shuō)，預(yù)算外資金制度為地方政府或有負(fù)債的形成創(chuàng)造了條件。
4 政府人員編制隨意性形成地方債務(wù)壓力。地方政府人員編制經(jīng)費(fèi)受到嚴(yán)格控制，但相應(yīng)的政府職能改革不到位，地方政府承擔(dān)的事權(quán)與可支配的財(cái)權(quán)不對(duì)稱(chēng)，為維持地方政府正常運(yùn)行，越是基層地方政府，編外人員比重越大。這些人員的費(fèi)用開(kāi)支無(wú)法通過(guò)上級(jí)財(cái)政撥款獲取，地方政府更多以收費(fèi)形式解決。政府機(jī)構(gòu)過(guò)度膨脹使本已吃緊的地方財(cái)政承受更大的壓力，但支付工作人員工資福利是地方政府正常開(kāi)展工作的需要，舉債成為最后的選擇。
5 地方政府行為企業(yè)化是地方政府負(fù)債的隱患。大量的國(guó)有企業(yè)下放到地方政府手中，這些國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)對(duì)地方財(cái)政收入、地方就業(yè)率及地方官員政績(jī)等具有密切聯(lián)系，出現(xiàn)國(guó)有企業(yè)命脈與地方政府業(yè)績(jī)捆綁的結(jié)果。地方政府承接了中央政府下放的這些責(zé)任，但地方政府并不具備解決這些問(wèn)題的財(cái)政支配能力，于是地方政府便開(kāi)始利用行政資源、政府信譽(yù)、非市場(chǎng)行為等進(jìn)行操作，政府非法擔(dān)保大行其道，但國(guó)有企業(yè)機(jī)制改革的滯后使之無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府包辦角色仍在延續(xù)，這些投資項(xiàng)目的失敗就形成政府負(fù)債的隱患。⑧
三、對(duì)地方政府發(fā)行公債的政策建議
(一)發(fā)行地方公債應(yīng)建立的機(jī)制。
1 嚴(yán)格遵循發(fā)債原則。地方政府發(fā)行債券必須遵循發(fā)債原則，使債券的發(fā)行、償還真正得到保障。不能濫發(fā)、偷發(fā)地方債券，以免造成償付危機(jī)，影響政府的債信，更應(yīng)杜絕隱性負(fù)債和公募債券并存的情況發(fā)生。地方政府在獲得發(fā)行債券的權(quán)利之前，必須清理所有的隱性債務(wù)，并不再增加新的隱性負(fù)債，從而理順地方政府負(fù)債形式和總量。
2 建立約束監(jiān)控機(jī)制。要建立群眾、地方人大、財(cái)政部地方公債司三級(jí)監(jiān)督機(jī)制。特別要加強(qiáng)地方人大的審查、監(jiān)督作用。地方人民代表大會(huì)應(yīng)對(duì)地方公債的發(fā)行規(guī)模、使用方向、還本付息等享有審查權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這是控制地方政府短期行為和濫發(fā)公債的重要保證。
3 建立可靠的償債機(jī)制。地方財(cái)政必須建立專(zhuān)門(mén)的償債基金，除地方政府發(fā)債所建項(xiàng)目交付使用后產(chǎn)生的效益直接撥入該基金外，每年年初預(yù)算時(shí)必須按一定比例安排地方公債的還本付息支出，而且新發(fā)債務(wù)收入不能用于償還舊債。財(cái)政部地方公債司可對(duì)各地財(cái)政償債基金的安排和使用進(jìn)行監(jiān)督檢查，并將檢查結(jié)果作為評(píng)價(jià)各地債券信譽(yù)的重要條件。⑨
(二)地方政府發(fā)行市政債券的政策選擇。
1 通過(guò)立法賦予地方政府發(fā)行市政債券的權(quán)利。(1)提請(qǐng)人大常委會(huì)申請(qǐng)修改我國(guó)《預(yù)算法》，賦予地方政府發(fā)行債券的權(quán)限。(2)制定《地方政府債券發(fā)行管理法規(guī)》，對(duì)地方政府發(fā)行債券的主體資格、資金用途、發(fā)行規(guī)模、債券期限、發(fā)行利率、發(fā)行方式、發(fā)行對(duì)象等作出詳細(xì)的法律規(guī)定，使地方政府債券在發(fā)行、流通上有法可依。(3)對(duì)地方政府市政債券的發(fā)行采取審核制，地方政府必須符合有關(guān)條件，如財(cái)政收支狀況是否平衡、資金投向是否符合產(chǎn)業(yè)政策、還貸是否有保證等，才考慮是否準(zhǔn)予發(fā)行;尤其是在發(fā)行初期，應(yīng)著重對(duì)地方發(fā)行市政債券的數(shù)量和規(guī)模加以必要的控制。
2 市政債券制度的構(gòu)想。(1)市政債券發(fā)行的主體資格，即對(duì)申請(qǐng)發(fā)債的地方政府實(shí)行嚴(yán)格的審查制度。在實(shí)際操作過(guò)程中，可對(duì)發(fā)行主體資格年限作出一定限制，通過(guò)對(duì)市政債券的綜合信用評(píng)級(jí)來(lái)確定發(fā)行主體的發(fā)行資格。(2)市政債券發(fā)行的期限。依據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要是投向一些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，工程期較長(zhǎng)，其效益的產(chǎn)生也是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程等特點(diǎn)，市政債券發(fā)行期限的設(shè)定上應(yīng)盡可能地安排為中長(zhǎng)期。(3)市政債券的發(fā)行方式和發(fā)行對(duì)象。在市政債券發(fā)行初期，發(fā)行對(duì)象應(yīng)主要以發(fā)行地區(qū)當(dāng)?shù)鼐用窈徒鹑跈C(jī)構(gòu)為主。當(dāng)市政債券進(jìn)入穩(wěn)定階段后再考慮向社會(huì)公開(kāi)募集的方式發(fā)行。(4)市政債券的發(fā)行利率。市政債券的風(fēng)險(xiǎn)低于一般企業(yè)債券，略高于國(guó)債，因此，市政債券的發(fā)行利率一般來(lái)說(shuō)要低于企業(yè)債券利率，高于國(guó)債利率。(5)市政債券的可流通性。市政債券原則上不實(shí)現(xiàn)上市流通，但需要積極發(fā)展其場(chǎng)外交易市場(chǎng)，以滿足投資者的流通性需求;等條件成熟以后再逐步考慮實(shí)現(xiàn)部分資信較高的市政債券在證券交易所上市。(6)市政債券發(fā)行形式應(yīng)以收入債券為主。以項(xiàng)目的收益作為償還基礎(chǔ)的收入債券明顯優(yōu)于以政府的稅收收入為基礎(chǔ)的一般責(zé)任債券。因此，在市政債券發(fā)展初期，以收入債券的發(fā)行作為切入點(diǎn)符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀。(7)建立與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌的商業(yè)資信評(píng)級(jí)制度。目前，我國(guó)大部分評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)是以銀行為主體，或以銀行為依托建立起來(lái)的，這種格局容易造成資信評(píng)級(jí)的信息扭曲，也將削弱債券市場(chǎng)的有效性;影響投資者與交易者的決策行為，造成債券市場(chǎng)價(jià)值與真實(shí)價(jià)值的偏離。因此，要建立與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌的商業(yè)資信評(píng)級(jí)制度。(8)建立完善的市政債券信用監(jiān)控體系和監(jiān)管制度。建議在現(xiàn)有證券監(jiān)管的主體。市政債券專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)具體負(fù)責(zé)建立監(jiān)管體系，指定監(jiān)管方案，頒布監(jiān)管法規(guī)，加強(qiáng)信息披露管理等多方面的監(jiān)管工作。⑩
(三)為了適應(yīng)地方政府從生產(chǎn)建設(shè)和行政管制型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，允許地方政府發(fā)債進(jìn)行公共設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)。
1 規(guī)定地方政府財(cái)政不得有赤字，其大的建設(shè)項(xiàng)目，可以發(fā)行地方債進(jìn)行，在預(yù)算中列入項(xiàng)目建設(shè)舉債的還本付息科目。但是，每年借債的規(guī)模，不得超過(guò)年度本級(jí)財(cái)政收入的1/5，地方財(cái)政債務(wù)余額不得超過(guò)年度本級(jí)財(cái)政總收入(不含債務(wù));并且要測(cè)算未來(lái)財(cái)政增長(zhǎng)的來(lái)源和還款可能，編制詳細(xì)的還本付息的計(jì)劃，每年的還本付息額納入當(dāng)年預(yù)算�？紤]到將地方發(fā)債進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)的方式固定化，地方財(cái)政支出項(xiàng)目中應(yīng)當(dāng)有一定比例的還本付息支出被固定化，并逐步增長(zhǎng)，不得挪為他用，使發(fā)債的還本付息有一個(gè)穩(wěn)定的資金來(lái)源。
2 任何重大建設(shè)項(xiàng)目若由主要領(lǐng)導(dǎo)決定，應(yīng)當(dāng)視為違法;任何建設(shè)項(xiàng)目，其項(xiàng)目建設(shè)與否，經(jīng)費(fèi)預(yù)算多少，都要經(jīng)過(guò)人大批準(zhǔn)。規(guī)定項(xiàng)目建設(shè)和預(yù)算的立法程序，要編制建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算，形成政府的項(xiàng)目建設(shè)議案，報(bào)同級(jí)人大財(cái)政預(yù)算委員會(huì)詳細(xì)審查，由人民代表大會(huì)討論通過(guò)，并由人大監(jiān)督工程款項(xiàng)的支付和工程項(xiàng)目進(jìn)度;人大財(cái)政預(yù)算委員會(huì)沒(méi)有通過(guò)的建設(shè)項(xiàng)目建議，必須修改再提議，或者予以否決。
3 地方重大的地方建設(shè)項(xiàng)目建議，對(duì)其建設(shè)的必要性、可行性、預(yù)算等，由同級(jí)人大組織進(jìn)行聽(tīng)證，參加人員為工程建設(shè)專(zhuān)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、預(yù)算專(zhuān)家、會(huì)計(jì)師、普通公民、人大代表、政府官員、建筑商、審計(jì)師、工程師，等等。
4 地方發(fā)債，應(yīng)當(dāng)由中立的政府信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)其發(fā)債信用進(jìn)行評(píng)級(jí)，公布擬發(fā)債政府的信用等級(jí);信用等級(jí)決定債券的價(jià)格，并由債券投資者根據(jù)其信用等級(jí)決定其是否購(gòu)買(mǎi)、購(gòu)買(mǎi)多少、以什么價(jià)格購(gòu)買(mǎi)，等等。因而，政府的財(cái)政收支狀況要公開(kāi)透明，研究機(jī)構(gòu)要預(yù)測(cè)政府未來(lái)的收益趨勢(shì)，投資者在綜合信息的基礎(chǔ)上，進(jìn)行地方政府債券的投資，而債券能不能發(fā)出去，能發(fā)出多少，其發(fā)行價(jià)格是多少，完全由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)決定。
5 對(duì)各級(jí)地方政府的債務(wù)進(jìn)行清理，不允許地方政府變相借債，一切借債行為都公開(kāi)和規(guī)范化。
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