淺談重構(gòu)我國(guó)養(yǎng)老保障制度

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　　淺談重構(gòu)我國(guó)養(yǎng)老保障制度

　　論文關(guān)鍵詞：社會(huì)養(yǎng)老救助　最低生活保障　個(gè)人養(yǎng)老保障　基金管理公司

　　論文摘要：本文從對(duì)現(xiàn)行養(yǎng)老保障制度的分析入手，設(shè)計(jì)了我國(guó)的養(yǎng)老保障制度由追求公平的社會(huì)養(yǎng)老救助與追求效率的個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)兩部分組成，提出了社會(huì)養(yǎng)老救助應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并與當(dāng)?shù)刈畹蜕�活保障水平相關(guān)聯(lián)，個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄則完全由商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)。
 

　　一、目前我國(guó)養(yǎng)老保障制度面臨嚴(yán)重的危機(jī)

　　我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)由“現(xiàn)收現(xiàn)付”制轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)行的“統(tǒng)賬結(jié)合”管理模式，其設(shè)計(jì)初衷是通過(guò)個(gè)人賬戶基金的積累以預(yù)防老齡化高峰到來(lái)時(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支付危機(jī)。然而，由于近年來(lái)大部分地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金連續(xù)出現(xiàn)當(dāng)年收不抵支，且基金缺口逐年擴(kuò)大的情況，現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)體制運(yùn)行已經(jīng)面臨嚴(yán)重的財(cái)務(wù)危機(jī)。

　　首先是養(yǎng)老金債務(wù)問(wèn)題，世界銀行的《老年保障:中國(guó)養(yǎng)老金體制改革》、勞動(dòng)和社會(huì)保障部科研所何平、中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院王曉軍以及國(guó)務(wù)院體改辦宏觀司宋曉梧等人的研究顯示，盡管他們各自所選取的測(cè)算基點(diǎn)、測(cè)算范圍和方法、假設(shè)條件和依據(jù)的資料等方面存在差異，但都傾向于認(rèn)為，我國(guó)目前養(yǎng)老保險(xiǎn)債務(wù)規(guī)模大致為三萬(wàn)億元左右(見(jiàn)下表)。

　　其次是個(gè)人賬戶的空賬問(wèn)題，資料表明，從全國(guó)來(lái)看，目前個(gè)人賬戶的空賬規(guī)模已達(dá)2000多億元，1998年，全國(guó)21個(gè)省級(jí)地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)年收不抵支，其缺口達(dá)100多億元，1999年，當(dāng)年收不抵支的地區(qū)數(shù)擴(kuò)大到25個(gè)，基金缺口達(dá)187億元，更讓人擔(dān)憂的是，這一現(xiàn)象還在進(jìn)一步發(fā)展。事實(shí)上，養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的空賬運(yùn)行和養(yǎng)老金債務(wù)的龐大規(guī)模是分不開(kāi)的，1980年一1999年間，我國(guó)離退休養(yǎng)老費(fèi)用總額年均增長(zhǎng)率約為23%，同一時(shí)期，我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的年均增長(zhǎng)率為14. 4%。在這樣的養(yǎng)老費(fèi)用支付的壓力下，絕大多數(shù)地方都在挪用個(gè)人養(yǎng)老金賬戶中的資金來(lái)補(bǔ)充養(yǎng)老基金社會(huì)統(tǒng)籌部分的不足，其結(jié)果當(dāng)然是造成了養(yǎng)老金個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行的普遍存在。

　　與此同時(shí)，我國(guó)人口老齡趨勢(shì)加快，今年我國(guó)老年人已達(dá)1. 32億，并正以3. 2%的速度急劇增長(zhǎng)，在未來(lái)幾十年，我國(guó)的撫養(yǎng)比將從2001年的3. 65上升至2025年的2. 11 ,2050年的1.87。

　　總之，以全新的角度來(lái)思考我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保障制度并加以重建已是當(dāng)務(wù)之急。
 

　　二、重構(gòu)我國(guó)養(yǎng)老保障制度:社會(huì)養(yǎng)老救助+個(gè)人養(yǎng)老保障

　　縱觀社會(huì)養(yǎng)老保障問(wèn)題，自十八世紀(jì)德國(guó)碑斯麥模式，到英國(guó)從現(xiàn)收現(xiàn)付制走到目前的基金制，到美國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨嚴(yán)重財(cái)務(wù)問(wèn)題，從現(xiàn)代的智利模式到新加坡模式，直到我國(guó)的“統(tǒng)帳結(jié)合”，經(jīng)濟(jì)學(xué)界一直在探討采用何種模式才能既對(duì)付社會(huì)老齡化帶來(lái)的在業(yè)人口難以供養(yǎng)退休老人的難題，又能解決基金積累制所產(chǎn)生的管理、運(yùn)營(yíng)投放并爭(zhēng)取好的回報(bào)率以確保龐大的社會(huì)養(yǎng)老基金增值保值的問(wèn)題。事實(shí)上，對(duì)于現(xiàn)收現(xiàn)付制，像美國(guó)這樣擁有巨大財(cái)富的國(guó)家尚難以維繼，該養(yǎng)老體制現(xiàn)在已經(jīng)有了五十年后行將面臨破產(chǎn)的難題，而我國(guó)處于發(fā)展中國(guó)家的水平根本就難以承受;對(duì)于基金積累制，由于通貨膨脹的損害，即使是緩慢的通貨膨脹也將產(chǎn)生很大的危害，那么通過(guò)法律強(qiáng)制積累的養(yǎng)老基金如果沒(méi)有高于居民儲(chǔ)蓄的收益，必然失去吸引力。但是，我們透過(guò)目前的種種養(yǎng)老保障模式看其本質(zhì)，各種不同模式的根本差別就在于在效率和公平二者之間所確定的平衡點(diǎn)的不同，不同的國(guó)家根據(jù)本國(guó)的具體施政要求或者是依據(jù)本國(guó)國(guó)情，選擇了效率與公平之間的不同的平衡點(diǎn)，于是就有了各種不同模式的、按目前實(shí)行的結(jié)果看各個(gè)國(guó)家也是很不完善的養(yǎng)老保障制度。事實(shí)上，筆者認(rèn)為，之所以存在目前的困境的根本原因是，我們都被各種各樣的綜合模式的表象所困惑，如果我們把效率與公平暫時(shí)切割開(kāi)來(lái)，把養(yǎng)老保障分為追求公平的社會(huì)養(yǎng)老救助與追求效率的個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)二大類來(lái)具體分析并作出政策安排，諸多問(wèn)題都可以迎刃而解!

　　首先，社會(huì)養(yǎng)老救助完全是政府行為，屬于政府必

　　須履行的職責(zé)。在社會(huì)群體中，由于這樣或那樣的原因，總是存在一些弱者或者不幸者，社會(huì)養(yǎng)老救助就是國(guó)家及社會(huì)對(duì)遭受自然災(zāi)害、不幸事故等和生活在貧困線或最低生活標(biāo)準(zhǔn)下的老年人進(jìn)行救助，以維護(hù)他們的最低生活權(quán)利的一項(xiàng)社會(huì)老年經(jīng)濟(jì)保障制度。對(duì)低于社會(huì)最低生活保障線以下的六十歲的老年人的基本生活保障的實(shí)現(xiàn)是該制度的唯一目標(biāo)，可以考慮對(duì)六十歲以上的老人按月支付略高于當(dāng)?shù)刈畹蜕�活保障救�?jì)金，由政府每年的財(cái)政預(yù)算或者每屆政府的五年財(cái)政預(yù)算提前予以列支，作為政府必須履行的職責(zé)。這里必須明確一點(diǎn)，對(duì)于養(yǎng)老最基本的保障與當(dāng)?shù)刈畹蜕�活保障水平相�?lián)系，其根本原因即在于最大限度地減少財(cái)政稅收的負(fù)擔(dān)，明確政府與企業(yè)、個(gè)人的責(zé)任，將企業(yè)由社會(huì)養(yǎng)老保障的責(zé)任中淡出，溫飽線以上的.需要完全由其個(gè)人視實(shí)際可能通過(guò)其它養(yǎng)老保險(xiǎn)方式予以解決。

　　個(gè)人養(yǎng)老保障，應(yīng)當(dāng)完全遵循效率優(yōu)先的原則，由于老年生活保障涉及到社會(huì)的穩(wěn)定問(wèn)題，必須由國(guó)家立法，規(guī)定交納年收人基數(shù)，由具有一定資質(zhì)的基金管理公司來(lái)運(yùn)營(yíng)，強(qiáng)制實(shí)行，全體公民都必須參加。養(yǎng)老保障費(fèi)用來(lái)源，不是由現(xiàn)在的國(guó)家、單位和個(gè)人三方或單位和個(gè)人雙方共同負(fù)擔(dān)，而是完全由個(gè)人承擔(dān)，不必強(qiáng)令社會(huì)互濟(jì)行為，也不必強(qiáng)令企業(yè)承擔(dān)一定的責(zé)任。當(dāng)然，政府可以鼓勵(lì)雇主向雇員提供如企業(yè)年金或者非企業(yè)單位的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)等作為雇員福利的組成部分，但不應(yīng)干預(yù)企業(yè)及其他單位建立補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的自主權(quán)，這完全服從于單位的發(fā)展戰(zhàn)略和勞動(dòng)力市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)需要。這里，萬(wàn)萬(wàn)不可在目前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下將企業(yè)年金作為整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)建與發(fā)展的重點(diǎn)，否則，強(qiáng)令企業(yè)增加支出，增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，將減弱企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，挫傷民間投資的積極性。

　　關(guān)于經(jīng)營(yíng)個(gè)人養(yǎng)老保障基金的管理公司資質(zhì)問(wèn)題，后面將詳細(xì)闡述。

　　按以上設(shè)想，筆者設(shè)計(jì)我國(guó)的養(yǎng)老保障制度可以由二部分組成:社會(huì)養(yǎng)老救助與個(gè)人養(yǎng)老保障，這可以避免諸 多方案的缺陷。(1)由于社會(huì)養(yǎng)老救助，只需支付最低生活保障水平的費(fèi)用，可以避免政府財(cái)力的大量支出，不致產(chǎn)生嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)，可以把社會(huì)保障稅的開(kāi)征稍加滯后或者使該項(xiàng)稅率盡可能的低，以減小對(duì)投資的負(fù)影響，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展;(2)在收益發(fā)放上，沒(méi)有統(tǒng)一比率或收人關(guān)聯(lián)之類的選擇，可操作性強(qiáng);(3)按照這一模式，可以普及至廣大農(nóng)村，從而解決目前社會(huì)養(yǎng)老保障覆蓋面窄的缺陷，構(gòu)成覆蓋全社會(huì)的養(yǎng)老保障體制，現(xiàn)行的相對(duì)較高的城鎮(zhèn)退休金支出改為最低生活保障線水平從而產(chǎn)生的節(jié)余可以用來(lái)啟動(dòng)全社會(huì)養(yǎng)老救助基金;(4)充分利用市場(chǎng)機(jī)制，由追求效率的基金管理公司競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)營(yíng).而不是政府部門壟斷經(jīng)營(yíng)，有利于政府職能的轉(zhuǎn)變，也有利于解決基金積累制產(chǎn)生的巨額養(yǎng)老金的增殖保值難題。
 

　　三、社會(huì)養(yǎng)老救助

　　社會(huì)養(yǎng)老救助是一個(gè)由中央政府直接管理的國(guó)家基本養(yǎng)老金基金，其主要作用在于養(yǎng)老金的全國(guó)范圍內(nèi)的最低水平的再分配。社會(huì)養(yǎng)老救助基金是養(yǎng)老制度的最基本層次，應(yīng)當(dāng)采取稅收融資的方式征收，以基金的方式積累，這個(gè)基金屬于財(cái)政部管理或者委托央行代管，在這個(gè)基金計(jì)劃中最低限度地保留一個(gè)現(xiàn)收現(xiàn)付的機(jī)制。根據(jù)現(xiàn)收現(xiàn)付制的特點(diǎn)，該基金不必形成足夠的積累，因而也不必直接進(jìn)入資本市場(chǎng)，從而規(guī)避了嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)與管理成本，特別是在面對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段不完善且風(fēng)險(xiǎn)極大的資本市場(chǎng)，采取現(xiàn)收現(xiàn)付制，而不直接進(jìn)人資本市場(chǎng)尤其具有重要意義。

　　社會(huì)養(yǎng)老救助基金的基本作用在于為勞動(dòng)者提供一個(gè)最低水平的基本養(yǎng)老金收入，以確保老年人能安度晚年。社會(huì)養(yǎng)老救助金的受益發(fā)放應(yīng)當(dāng)是經(jīng)過(guò)財(cái)富審查和規(guī)定受益的。養(yǎng)老救助金收人的受益水平由政府決定，而財(cái)富審查等所有的行政管理工作則要由政府的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，社會(huì)保障管理部門對(duì)財(cái)政部負(fù)責(zé)，可以制定救助養(yǎng)老金的受益資格，建議救助基金的受益水平，定期提交社會(huì)養(yǎng)老救助基金的支出預(yù)算報(bào)告，并監(jiān)督該基金的管理。這里最重要的幾個(gè)問(wèn)題是;(1)管理費(fèi)用必須與基金本身完全分開(kāi)，即:社會(huì)保障管理部門的行政開(kāi)支屬于財(cái)政預(yù)算，不能列入基金的預(yù)算，不能按照基金的比例提取管理費(fèi)用;(2)不同行業(yè)性質(zhì)的勞動(dòng)者必須同等對(duì)待，取消目前行政事業(yè)單位施行的退休金發(fā)放計(jì)劃，統(tǒng)一到社會(huì)養(yǎng)老救助基金中，以示公平，由于這涉及到諸多利益群體，因而將成為該項(xiàng)計(jì)劃施行中的難點(diǎn)。但是，必須指出，按現(xiàn)時(shí)的退休金計(jì)劃，由于國(guó)家財(cái)力有限，已經(jīng)難以為繼，更嚴(yán)重的是現(xiàn)行退休金制度存在極其嚴(yán)重的社會(huì)不公平，屬于社會(huì)養(yǎng)老保障制度務(wù)必要解決的重中之重。當(dāng)然，根據(jù)實(shí)際情況可以考慮“老人老辦法，新人新辦法”予以一定時(shí)間的 緩沖，然而，隨著時(shí)間的推移，解決的成本必然將成倍增加，所以解決的時(shí)間宜早不宜遲;(3)規(guī)定的支付水平，需要隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平而變動(dòng)，對(duì)目前，我國(guó)處于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初級(jí)階段，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還相對(duì)低下，該支付水平必須只保證滿足最基本的老年生活保障。當(dāng)然，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)可以增加一個(gè)填補(bǔ)性的養(yǎng)老金計(jì)劃，其目的是為那些實(shí)際養(yǎng)老金收人低于某一規(guī)定水平的勞動(dòng)者提供一個(gè)補(bǔ)充的福利性養(yǎng)老金收人，填補(bǔ)的依據(jù)是勞動(dòng)者在其強(qiáng)制性個(gè)人養(yǎng)老金基金中的個(gè)人賬戶上的養(yǎng)老金收人和規(guī)定水平的差別。
 

　　四、個(gè)人養(yǎng)老保障

　　個(gè)人養(yǎng)老保障由二部分構(gòu)成:一是個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)，即由中央政府以法律手段管制下的分散管理的強(qiáng)制性養(yǎng)老金基金計(jì)劃，其主要作用是在不妨害經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的前提下，為保證勞動(dòng)者的老年生活之需并有效地防范其他各種乒臉，建立一個(gè)能使個(gè)人對(duì)老年風(fēng)險(xiǎn)和其他各種都能實(shí)施自我保障、安排自己整個(gè)生命期收人的制度安排;二是個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄，即由政府給予政策鼓勵(lì)的個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄的輔助性計(jì)劃。

　　個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)，是中央政府管制下的、強(qiáng)制性的、規(guī)定繳費(fèi)的、分散管理的養(yǎng)老金計(jì)劃，它是整個(gè)養(yǎng)老金制度的主干，中央政府依據(jù)立法部門制定的一套完整的社會(huì)保障法律體系對(duì)其進(jìn)行管制。法律強(qiáng)制勞動(dòng)者個(gè)人必須參加其中至少一個(gè)養(yǎng)老金基金管理公司，各自按照規(guī)定的比例繳費(fèi)，繳費(fèi)完全計(jì)人個(gè)人賬戶，個(gè)人退休后按照其賬戶上的繳費(fèi)積累和投資回報(bào)總值，以年金的形式領(lǐng)取養(yǎng)老金收人。這里必須強(qiáng)調(diào)的是:(1)必須建立市場(chǎng)準(zhǔn)人制度，也就是前面提到的必須由具有一定資質(zhì)的基金管理公司來(lái)經(jīng)營(yíng)個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)。我們可以借鑒香港的強(qiáng)制性公積金制度管理，香港對(duì)于運(yùn)營(yíng)強(qiáng)制性公積金的受托人作出了資格規(guī)定:必須是金融業(yè)的信托公司而且只能經(jīng)營(yíng)信托業(yè)務(wù);實(shí)收資本最少為3000萬(wàn)元港元，需要有1. 5億港元的擔(dān)保性資產(chǎn);必須要有一套現(xiàn)代化的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)等。筆者建議;必須建立一套個(gè)人養(yǎng)老基金的操作制度、法律框架，其中包括最低資本要求和適當(dāng)?shù)臋z查制度，其目標(biāo)是讓最好的基金管理公司來(lái)經(jīng)營(yíng)數(shù)額巨大且從長(zhǎng)期來(lái)說(shuō)必將獲取豐厚利潤(rùn)的個(gè)人養(yǎng)老金，限制未來(lái)代理風(fēng)險(xiǎn)和制度風(fēng)險(xiǎn)。只有那些符合條件，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的基金管理公司才具有經(jīng)營(yíng)個(gè)人養(yǎng)老金的資格，并且實(shí)行年度審核制，對(duì)違法、違規(guī)的經(jīng)營(yíng)公司，視其情節(jié)輕重實(shí)施處罰直至注銷經(jīng)營(yíng)養(yǎng)老基金資格。(2)個(gè)人養(yǎng)老基金可以進(jìn)人資本市場(chǎng)和保險(xiǎn)市場(chǎng)，以取得穩(wěn)定的投資回報(bào)，但是，基于該基金涉及的社會(huì)影響面的考慮，基金經(jīng)營(yíng)公司必須接受政府的建議和管制。其監(jiān)事機(jī)構(gòu)中，應(yīng)當(dāng)包括由社會(huì)保障管理部門派出的政府代表，負(fù)責(zé)監(jiān)督個(gè)人養(yǎng)老金基金的運(yùn)作情況。個(gè)人養(yǎng)老基金經(jīng)營(yíng)公司要定期向參加者發(fā)布報(bào)告，公布養(yǎng)老金的收繳、投資、使用與發(fā)放、管理費(fèi)用等情況。(3)建立基金準(zhǔn)備金制度和中央基金保險(xiǎn)制度，由于基金投資績(jī)效易受經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響，基金管理公司的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)也可能因投資策略而有所波動(dòng)，所以，應(yīng)當(dāng)要求各基金管理公司建立基金準(zhǔn)備金制度，以防收益波動(dòng)和現(xiàn)金準(zhǔn)備不足對(duì)參加者的損害。香港強(qiáng)制公積金制度規(guī)定，養(yǎng)老金計(jì)劃的受托人必須購(gòu)買足夠的專業(yè)彌償保險(xiǎn)，用以彌補(bǔ)計(jì)劃資產(chǎn)可能遭受的損失，包括受托人、其他管理人或者相關(guān)人士因失當(dāng)行為或違法行為所導(dǎo)致的損失，專業(yè)彌補(bǔ)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)范圍非常廣泛，以確保計(jì)劃的資產(chǎn)獲得足夠的彌償，這相當(dāng)于商業(yè)保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)。另外，個(gè)人養(yǎng)老金的經(jīng)營(yíng)公司也有可能存在破產(chǎn)和清償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)，因此有必要建立中央基金保險(xiǎn)制度，各經(jīng)營(yíng)公司都必須向中央基金保險(xiǎn)公司交納保險(xiǎn)費(fèi)，保險(xiǎn)費(fèi)水平依各公司的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)而定。

　　對(duì)于個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄，則是一個(gè)個(gè)人層次上的輔助性的養(yǎng)老金收人來(lái)源，是個(gè)人安排整個(gè)生命期收入，或是在家庭內(nèi)部進(jìn)行收人再分配或者轉(zhuǎn)移支付的一個(gè)組成部分。雖然，對(duì)于個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄不需要政府或者其他任何團(tuán)體進(jìn)行直接管制與管理，但政府可以通過(guò)對(duì)其減免個(gè)人所得稅、減免遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅以及向商業(yè)銀行相關(guān)科目進(jìn)行�？顚ｍ�(xiàng)的優(yōu)惠政策予以支持。當(dāng)然，個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄必須有相應(yīng)的提取年限，以區(qū)別于普通商業(yè)儲(chǔ)蓄。此外，如果前述的個(gè)人養(yǎng)老基金管理公司能夠開(kāi)設(shè)一些填補(bǔ)性計(jì)劃或增強(qiáng)投資計(jì)劃，從而能夠提供對(duì)個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄者有吸引力的生命期收人安排、收人再分配或轉(zhuǎn)移支付的制度安排，或是為儲(chǔ)蓄者提供更好的投資回報(bào)，則完全可能把個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄納人到個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中。

 

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