論文摘要 地方立法質(zhì)量與立法數(shù)量的統(tǒng)一是地方法治建設(shè)的前提條件，地方立法效果評(píng)估作為提升立法質(zhì)量的重要措施逐步得到立法機(jī)關(guān)和公眾的認(rèn)可。本文通過對(duì)地方立法效果評(píng)估基本概念的介紹，針對(duì)我國當(dāng)前地方立法效果評(píng)估實(shí)踐中存在的問題，提出了構(gòu)建地方立法效果評(píng)估體系的建議。

　　論文關(guān)鍵詞 立法效果評(píng)估 評(píng)估主體 評(píng)估標(biāo)準(zhǔn) 評(píng)估程序

　　地方立法質(zhì)量與數(shù)量的協(xié)調(diào)統(tǒng)一是創(chuàng)建良好地方法治環(huán)境的前提條件。改革開放后，我國地方立法的數(shù)量顯著增加，但很多地方立法沒有起到應(yīng)有的作用，因此如何保障地方立法數(shù)量與質(zhì)量的統(tǒng)一已成為立法部門的一大難題。而通過建立地方立法實(shí)施效果評(píng)估體系為地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的“立、改、廢”提供依據(jù)以提高地方立法質(zhì)量已經(jīng)逐漸被各級(jí)擁有地方立法權(quán)的機(jī)關(guān)所認(rèn)可。

　　一、地方立法效果評(píng)估的概念

　　地方立法效果評(píng)估是指有特定的主體，根據(jù)一定的原則、標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)已經(jīng)實(shí)施的地方法規(guī)和地方政府規(guī)章的效果，進(jìn)行綜合性評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果作為地方立法“立、改、廢”依據(jù)的活動(dòng)。地方立法效果評(píng)估制度作為立法的繼續(xù)和延伸，立法效果評(píng)估的內(nèi)容涉及立法技術(shù)、立法的執(zhí)行和實(shí)施績效等多個(gè)層面，與立法監(jiān)督檢查活動(dòng)有明顯的區(qū)別，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　第一，地方立法效果評(píng)估更具客觀性。立法效果評(píng)估的客觀性來源于評(píng)估主體的多元化。而評(píng)估主體的多元性在一定程度上反映了立法效果評(píng)估制度的社會(huì)價(jià)值。地方立法效果評(píng)估主體有法定評(píng)估主體和非法定評(píng)估主體之分。其中法定評(píng)估主體包括立法機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)和立法授權(quán)的其他機(jī)構(gòu);非法定評(píng)估主體是指法定評(píng)估主體之外的公民、法人和其他組織。這些評(píng)估主體在評(píng)估活動(dòng)中必須處于中立的位置，根據(jù)實(shí)現(xiàn)確定的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和原則，對(duì)收集的信息做出客觀的分析評(píng)價(jià)。

　　第二，地方立法效果評(píng)估更具民主性。在立法效果評(píng)估過程中，尤其是收集整理分析和分析信息資料階段和論證評(píng)估結(jié)論階段都需要保證公眾和專家學(xué)者的廣泛參與，全面調(diào)查了解行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位、公民的意見。對(duì)于公民、法人和其他組織通過各種方式提供的評(píng)估信息資料和意見、建議，評(píng)估主體應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究處理并采取適當(dāng)方式進(jìn)行反饋，保證地方立法效果評(píng)估的民主性。

　　第三，地方立法效果評(píng)估更具全面性和系統(tǒng)性。地方立法效果評(píng)估往往是針對(duì)評(píng)估對(duì)象，不局限于法規(guī)條文本身，而是針對(duì)地方立法的合憲合法性、立法之間的銜接、立法的實(shí)施效果等內(nèi)容進(jìn)行全面而系統(tǒng)的評(píng)價(jià)，分析得失，權(quán)衡利弊。

　　二、我國地方立法效果評(píng)估現(xiàn)狀及其存在的問題

　　(一)我國地方立法效果評(píng)估的現(xiàn)狀

　　一部地方立法的質(zhì)量如何，除了了看其內(nèi)容、立法技術(shù)外，更重要的是看其實(shí)施效果怎樣，是否達(dá)到了制定地方立法所預(yù)期的目的。因此立法效果評(píng)估能夠有效地檢驗(yàn)地方立法的成效。地方立法效果評(píng)估制度作為提高立法質(zhì)量的有效措施，最早來源于西方國家。為了提高法律、規(guī)章的嚴(yán)格性和質(zhì)量，美國、澳大利亞、愛爾蘭、新西蘭和歐盟都廣泛開展法律效果評(píng)估。20世紀(jì)末到本世紀(jì)初，我國的立法效果評(píng)估實(shí)踐逐步在各地展開。一些地方政府法制辦、省級(jí)地方人大以及國務(wù)院法制辦，都相繼啟動(dòng)了立法后評(píng)估的試點(diǎn)工作。其中，安徽省人民政府法制辦自 1999 年開始，每年選擇 3 至 4 部政府規(guī)章，與相關(guān)實(shí)施部門聯(lián)合進(jìn)行規(guī)章實(shí)施效果測評(píng)，向省政府提交測評(píng)報(bào)告，并提出修改和廢止相關(guān)規(guī)章的建議，取得了較好的效果。2005年7月至 2006年4月，上海市人大常委會(huì)對(duì)《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》開展了歷時(shí)近10個(gè)月的立法后評(píng)估工作，最終形成了評(píng)估報(bào)告，并提交市十二屆人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議審議。這是上海市人大常委會(huì)組織的首次立法后評(píng)估，在評(píng)估的方法和手段上都進(jìn)行了一系列積極的探索，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自2000年以來，山東、甘肅、重慶、云南、福建、海南、吉林、太原、武漢、北京、上海和深圳等省市人大常委會(huì)對(duì)其制定的地方性法規(guī)，安徽、河北、杭州等省市政府對(duì)其頒布的政府規(guī)章都相繼開展了立法效果評(píng)估工作。這些地方立法效果評(píng)估實(shí)踐取得了良好效果，對(duì)相關(guān)地方立法的可操作性、可接受性以及規(guī)避執(zhí)行的原因等方面進(jìn)行了全面的調(diào)查評(píng)估，對(duì)其中發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)予以解決，在立法機(jī)關(guān)和社會(huì)之間形成了一種良好的互動(dòng)，有效推進(jìn)了地方立法的科學(xué)化和民主化進(jìn)程。

　　(二)我國地方立法效果評(píng)估存在的問題

　　雖然我國很多省市已經(jīng)在地方立法效果評(píng)估方面開展了有益的探索，但截止目前地方立法效果評(píng)估仍沒有成為地方立法機(jī)關(guān)的規(guī)范化和常態(tài)化的工作內(nèi)容，這也導(dǎo)致存在問題的地方立法沒能及時(shí)修改或廢止。綜合分析我國各地所實(shí)施的立法效果評(píng)估活動(dòng)來看，問題主要集中在以下幾個(gè)方面：

　　第一，各地對(duì)立法效果評(píng)估工作的意義認(rèn)識(shí)不到位。由于地方立法效果評(píng)估在我國仍處于起步探索階段，目前尚未形成普遍認(rèn)可、共同遵循的立法效果評(píng)估制度，其在地方立法中的意義沒有被擁有地方立法權(quán)的機(jī)關(guān)的足夠關(guān)注。這也導(dǎo)致有些執(zhí)法機(jī)關(guān)和被調(diào)查的對(duì)象對(duì)評(píng)估活動(dòng)的配合度不高，社會(huì)公眾對(duì)立法效果評(píng)估活動(dòng)的關(guān)注度和參與度較低，這在一定程度上降低了地方立法效果評(píng)估的質(zhì)量和實(shí)際效用。

　　第二，評(píng)估主體過于單一，缺乏廣泛性。地方立法效果評(píng)估主體包含評(píng)估動(dòng)議主體、組織主體、參與實(shí)施主體等。在我國的地方立法效果評(píng)估實(shí)踐大多是采用自上而下的評(píng)估方式，因此評(píng)估動(dòng)議主體往往與組織主體重合，既由地方法規(guī)或者規(guī)章的制定主體提出評(píng)估動(dòng)議并組織實(shí)施評(píng)估活動(dòng)，有的時(shí)候則由組織主體委托第三方即評(píng)估中介組織或者高校、科研院所來實(shí)施。這種以相對(duì)單一的評(píng)估主體，缺乏社會(huì)公眾的廣泛參與，從而導(dǎo)致地方立法效果評(píng)估結(jié)論的客觀性收到一定程度的影響。

　　第三，評(píng)估過程過于封閉，欠缺公開性。由于當(dāng)前的地方立法效果評(píng)估大多處于自發(fā)和半自發(fā)的狀態(tài)，整個(gè)評(píng)估活動(dòng)都由組織主體和實(shí)施主體掌控，加之評(píng)估信息公開沒有制度化和規(guī)范化，使得社會(huì)公眾很難參與這種相對(duì)封閉的評(píng)估活動(dòng)，這也使得評(píng)估結(jié)論的科學(xué)性和民主性受到一定程度影響。

　　三、我國地方立法效果評(píng)估體系的構(gòu)建

　　地方立法效果評(píng)估在堅(jiān)持地方立法實(shí)效性和合法合理性，提高立法質(zhì)量中的作用不可忽視，因此我們有必要針對(duì)我國當(dāng)前地方立法效果評(píng)估中存在的問題，建構(gòu)一套立法效果評(píng)估體系，進(jìn)而充分發(fā)揮地方立法在促進(jìn)法治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步等方面的積極作用。

　　(一)確立地方立法效果評(píng)估的原則

　　1.客觀公正原則。該原則是地方立法效果評(píng)估活動(dòng)必須遵守的首要原則，它要求評(píng)估主體必須對(duì)地方法規(guī)和地方政府規(guī)章的執(zhí)行情況作深入的調(diào)研，在調(diào)研數(shù)據(jù)和信息的基礎(chǔ)上，充分了解規(guī)范性法律文件的適用主體、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位和社會(huì)公眾的意見，進(jìn)而客觀公正地得出評(píng)估結(jié)論，對(duì)地方規(guī)范性法律文件的“立、改、費(fèi)”提出相關(guān)建議。客觀公正原則還要求評(píng)估主體避免主觀臆斷，克服部門利益、地方利益傾向。盡量保證評(píng)估主體的多元化和中立性，防止立法效果評(píng)估流于形式，確保評(píng)估結(jié)論的質(zhì)量。

　　2.程序公開原則。地方立法效果評(píng)估結(jié)論的客觀真實(shí)離不開評(píng)估程序的公開。該原則要求在評(píng)估活動(dòng)的過程中，組織者應(yīng)對(duì)評(píng)估的實(shí)施主體、評(píng)估對(duì)象、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估結(jié)果通過各種途徑和媒介向全社會(huì)公開，但涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的除外。

　　3.民主參與原則。立法過程強(qiáng)調(diào)開門立法、民主立法，地方立法效果評(píng)估作為立法的延伸和繼續(xù)，也應(yīng)堅(jiān)持民主參與原則。該項(xiàng)原則要求評(píng)估組織主體也充分保證社會(huì)公眾在了解評(píng)估相關(guān)信息的基礎(chǔ)上，給其提供各種方式和途徑對(duì)地方立法提出建議和意見，并及時(shí)對(duì)社會(huì)公眾提出的意見和建議進(jìn)行反饋，提高公眾參與立法的積極性和實(shí)效性。

　　(二)確保地方立法效果評(píng)估主體的多元化

　　地方立法內(nèi)容多是各地普遍關(guān)注和關(guān)系到地方發(fā)展的重大問題，也涉及群眾的切身利益，因此確保地方效果評(píng)估主體的多元化，實(shí)現(xiàn)既有內(nèi)部評(píng)估主體，即制定機(jī)關(guān)或者實(shí)施機(jī)關(guān)，也有社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)中介組織、專家學(xué)者以及社會(huì)大眾等外部評(píng)估主體的參與，這對(duì)保證評(píng)估結(jié)論的客觀公正有著重要的意義。

　　(三 )建立科學(xué)合理的地方立法效果評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

　　評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)施地方立法效果評(píng)估時(shí)所采用的標(biāo)尺，只有建立科學(xué)合理的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，才能實(shí)現(xiàn)通過評(píng)估來體現(xiàn)地方立法的實(shí)際效益。筆者認(rèn)為，就地方立法而言，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該包含以下幾個(gè)方面：

　　第一，法制統(tǒng)一性標(biāo)準(zhǔn)。這也是地方立法效果評(píng)估的首要標(biāo)準(zhǔn)，即審查地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的具體規(guī)定是否與憲法、法律等上位法統(tǒng)一，是否與其他處于同一位階的規(guī)范性法律文件協(xié)調(diào)一致。尤其是隨著上位法的“立、改、廢”，地方立法的內(nèi)容是否與上位法的立法精神、基本原則和具體規(guī)定有相抵觸、相矛盾的現(xiàn)象。

　　第二，合理性標(biāo)準(zhǔn)。“立法內(nèi)容的合理性主要表現(xiàn)為合規(guī)律性和合利益性。”⑥衡量地方立法的好壞非常重要的一個(gè)內(nèi)容就是看其是否符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，所規(guī)定的各項(xiàng)內(nèi)容和措施是否合理得當(dāng)。

　　第三，實(shí)效性標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)就要求對(duì)地方立法在實(shí)際生活中是否具有可操作性，是否得到了良好的執(zhí)行和遵守，是否是以較小的成本實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的立法目的。

　　(四)確立規(guī)范的地方立法效果評(píng)估程序

　　評(píng)估程序?qū)τ诹⒎ㄐЧ�評(píng)估活動(dòng)來說并非可有可無的，因?yàn)樗�本身就是�?duì)地方立法效果評(píng)估過程的監(jiān)督和制約，規(guī)范的評(píng)估程序不僅可以防止評(píng)估主體出現(xiàn)恣意專斷行為，而且可以提高評(píng)估結(jié)論的科學(xué)性、公正性和權(quán)威性。

　　一般地方立法效果評(píng)估分為三個(gè)階段，即評(píng)估的啟動(dòng)、評(píng)估的實(shí)施和評(píng)估總結(jié)。在評(píng)估啟動(dòng)階段，評(píng)估主體需要制定地方立法效果評(píng)估方案，確定評(píng)估對(duì)象、評(píng)估范圍、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估方法等內(nèi)容。在評(píng)估實(shí)施階段，評(píng)估主體主要根據(jù)之前確定的評(píng)估方案實(shí)施評(píng)估活動(dòng)，組織相關(guān)的調(diào)研活動(dòng)，聽取執(zhí)法機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、科研院所以及社會(huì)公眾的意見和建議。對(duì)于公民、法人和其他組織通過各種方式提供的評(píng)估信息資料和意見、建議，評(píng)估主體應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究處理并采取適當(dāng)方式進(jìn)行反饋，保證地方立法效果評(píng)估的民主性。在評(píng)估的最后階段，評(píng)估主體的工作主要是整理分析實(shí)施階段所獲得的各種信息和數(shù)據(jù)得出評(píng)估結(jié)論，為地方立法的“立、改、廢”提出意見。

　　(五)建立地方立法效果評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用處理機(jī)制

　　地方立法效果評(píng)估的目的是通過對(duì)立法的評(píng)價(jià)檢驗(yàn)，提高地方立法的質(zhì)量。為了達(dá)到這一目的，我們可以通過建立立法效果評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用處理機(jī)制來保障評(píng)估結(jié)論的作用最大化，以使評(píng)估工作保有連續(xù)性。建立地方立法效果評(píng)估結(jié)果應(yīng)有處理機(jī)制首先保證評(píng)估結(jié)論具有強(qiáng)制效力，并且及時(shí)對(duì)評(píng)估結(jié)論的落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤檢查。其次，需要建立問責(zé)制，對(duì)評(píng)估結(jié)論中總結(jié)的問題及時(shí)對(duì)立法機(jī)關(guān)或者執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行問責(zé)。