我國(guó)法律是如何保護(hù)殘疾人的？
一、探討殘疾人權(quán)益保障法制建設(shè)的理論依據(jù)
現(xiàn)代社會(huì)保障殘疾人的權(quán)利是基于慈善、倫理、人道，還是作為人權(quán)的應(yīng)有之義?不同的理論依據(jù)會(huì)產(chǎn)生不同的法律需求和具體的法律制度。如果是基于慈善，相應(yīng)的法律制度只能是提倡性的、號(hào)召性的，是道德層面的一種升華。如果是基于倫理，相應(yīng)的法律制度就應(yīng)當(dāng)著眼于家庭，強(qiáng)調(diào)家庭對(duì)于殘疾人應(yīng)負(fù)的責(zé)任，法律規(guī)則可以要求、幫助、支持、強(qiáng)制家庭承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。如果是基于人道，法律制度則只能在同情心上做文章，只能盡道德教化之力。如果是基于人權(quán)，基于人的基本權(quán)利，相應(yīng)的法律制度就應(yīng)當(dāng)在權(quán)利層面上與健全人保持同一水準(zhǔn)，并且不受經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的左右。只有搞清楚、找出殘疾人事業(yè)發(fā)展的理論依據(jù)，才能真正促進(jìn)殘疾人事業(yè)的發(fā)展。
同時(shí)，理論是是置身于特定的社會(huì)條件之下的。就殘疾人公益保障法律制度而言，國(guó)際上一些國(guó)家比我們走得更早、做得更多。相應(yīng)的法律規(guī)則也更加全面和先進(jìn)，比如無(wú)障礙設(shè)施，我們現(xiàn)在盲道的建設(shè)與利用都差強(qiáng)人意，而有的國(guó)家立法都已經(jīng)開(kāi)始規(guī)制浴室、臥室里面的無(wú)障礙設(shè)施了。我們既要看到這些差距，也要冷靜理智地分析其成因。如果我們只是進(jìn)行規(guī)則或者條文的比較，直接將相關(guān)規(guī)則直接拿過(guò)來(lái)，直接變成我們的法律，這樣的法律規(guī)范在實(shí)施中是難以得到理想效果的。在實(shí)施中，很可能是要么不起作用，要么走樣變調(diào)。所以，我們?cè)谏厦嬉鉀Q的仍然是理論問(wèn)題。要在理論上廓清這些國(guó)家的殘疾人權(quán)益保障法律制度發(fā)展的脈絡(luò)，闡明這些法律制度所依據(jù)的理論何在。進(jìn)而言之，對(duì)于這些國(guó)家在殘疾人權(quán)益保障方面的新成果和新變化也應(yīng)當(dāng)從理論上給予關(guān)注。比如，在它們的“殘疾人權(quán)利公約實(shí)施報(bào)告”、“殘疾人事業(yè)制度報(bào)告”中，我們不僅要了解它的立法、它的法律實(shí)施效果，更主要還是看看它的形而上的一些東西，理解這些立法的哲學(xué)基礎(chǔ)和它們的理論依據(jù)。
這些研究將會(huì)有助于提升我們對(duì)于殘疾人權(quán)益保障的認(rèn)識(shí)。比如，殘疾人能不能有駕照?殘疾人長(zhǎng)期以來(lái)不能有駕照的.理論依據(jù)是什么?還有公共汽車(chē)免費(fèi)只能為盲人所享用，其他殘疾人不能享受，這類(lèi)比較雷人的規(guī)定究竟是怎樣制定出來(lái)的?我們認(rèn)為這里一定有理論的問(wèn)題，如果我們?cè)诶碚撋险J(rèn)識(shí)到殘疾人的權(quán)益是殘疾人的社會(huì)權(quán)利，是上升到法律層面的公民基本的法定權(quán)利，許多問(wèn)題就會(huì)迎刃而解。我們?cè)跉埣矙?quán)益保障的法制建設(shè)中就不會(huì)只有因?yàn)槲覀兘?jīng)濟(jì)發(fā)展了，只是因?yàn)槲覀冇绣X(qián)了才做得多一點(diǎn)。我們應(yīng)當(dāng)并且可以使殘疾人權(quán)益的保障程度超越于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，至少可以使之與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)]有直接的聯(lián)系。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展的任何時(shí)候都會(huì)有起有落，而殘疾人的權(quán)利則是一項(xiàng)獨(dú)立的法定的基本權(quán)利，保障殘疾人權(quán)益的法律制度也是一項(xiàng)獨(dú)立的法定的基本制度。
二、反思?xì)埣踩藱?quán)益保障立法的歷程與進(jìn)程
從人類(lèi)法制史角度看，殘疾人權(quán)益保障法制建設(shè)歷程較短。時(shí)至二十世紀(jì)七十年代，殘疾人的人權(quán)問(wèn)題才在全世界開(kāi)始得到廣泛認(rèn)同。聯(lián)合國(guó)大會(huì)分別于1971年通過(guò)《智力遲鈍者權(quán)利宣言》，于1975年通過(guò)《殘疾人權(quán)利宣言》，制定了平等對(duì)待和平等權(quán)利的標(biāo)準(zhǔn)。到了上世紀(jì)八十年代，國(guó)際殘疾人運(yùn)動(dòng)迅猛發(fā)展，殘疾人權(quán)益保障的法制建設(shè)也有了長(zhǎng)足的進(jìn)步。1981年為國(guó)際殘疾人年，1982年通過(guò)《關(guān)于殘疾人的世界行動(dòng)綱領(lǐng)》，提出國(guó)際社會(huì)有責(zé)任建立保護(hù)殘疾人權(quán)利的法律框架。1993通過(guò)《殘疾人機(jī)會(huì)均等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》。2006年12月13日，第六十一屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)審議并通過(guò)了《殘疾人權(quán)利公約》,2007年我國(guó)簽署了該公約。
在立法內(nèi)容上，國(guó)外立法關(guān)注殘疾人的社會(huì)保障權(quán)，制定了一系列有關(guān)殘疾人社會(huì)保障的法律，特別是反殘疾歧視法，如1990年美國(guó)的《殘疾人法》、1992年澳大利亞的《禁止殘疾歧視法》、1995年英國(guó)的《反殘疾歧視法》等。亞洲些國(guó)家也不例外，如日本的《殘疾人基本法》、韓國(guó)的《反殘疾歧視及其補(bǔ)償法》、1995年印度的《殘疾人法》等�，F(xiàn)在，已有一百多個(gè)國(guó)家和地區(qū)制定了殘疾人權(quán)益保障的法律。在立法趨勢(shì)上，一是更多地強(qiáng)調(diào)殘疾人個(gè)人為權(quán)利主體;二是強(qiáng)調(diào)國(guó)家在滿(mǎn)足殘疾人需要方面承擔(dān)主要責(zé)任。表現(xiàn)出強(qiáng)調(diào)殘疾人的平等權(quán)利和反對(duì)殘疾歧視;對(duì)殘疾人給予特別扶助和特殊保障;注重完善殘疾人的社會(huì)保障措施。一些國(guó)家針對(duì)殘疾人的特殊需求制定專(zhuān)門(mén)立法，如1987年比利時(shí)的《殘疾人福利法》，1998年瑞典的《殘疾補(bǔ)貼和護(hù)理補(bǔ)貼法》等。重視推進(jìn)無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)，如歐盟推行“為所有人設(shè)計(jì)”的通用設(shè)計(jì)原則。
我國(guó)憲法規(guī)定，國(guó)家保障殘疾人同健全人一樣享有公民權(quán)利。同樣是上個(gè)世紀(jì)八十年代，不論是憲法還是繼承法、刑事訴訟法、民法通則，都顯著增加了保護(hù)殘疾人權(quán)益的條款。保護(hù)殘疾人合法權(quán)益的專(zhuān)門(mén)法律和法規(guī)逐漸增多。《殘疾人保障法》起草、研討五年后，于1990年12月正式頒布，保護(hù)殘疾人權(quán)益的法律和行政法規(guī)也陸續(xù)出臺(tái)，多數(shù)省市和省轄市制定了保護(hù)殘疾人合法權(quán)益的地方立法。2008年4月24日，第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議修訂了《殘疾人保障法》，重點(diǎn)在于明確政府及有關(guān)部門(mén)在發(fā)展殘疾人事業(yè)、維護(hù)殘疾人權(quán)益中的責(zé)任。加強(qiáng)對(duì)殘疾人的社會(huì)保障，保障殘疾人的基本生活，對(duì)殘疾人的康復(fù)、輔助器具、護(hù)理等特殊需求設(shè)計(jì)必要的補(bǔ)助或救助制度。進(jìn)一步明確殘疾人在政治和社會(huì)生活，在教育、就業(yè)、文化生活等方面的平等權(quán)利，禁止基于殘疾的歧視。明確法律責(zé)任，增強(qiáng)法律的可操作性，使殘疾人保障法成為發(fā)展殘疾人事業(yè)、維護(hù)殘疾人權(quán)益更加有力的武器。
可以看出，與人類(lèi)社會(huì)其他法律制度的發(fā)展相比，殘疾人權(quán)益保障法制建設(shè)都顯年輕，但也都發(fā)展迅猛。這為我們?cè)跉埣踩藱?quán)益保障立法上與世界各國(guó)保持同步提供了可能，也昭示了我國(guó)殘疾人權(quán)益保障法制建設(shè)需要結(jié)合實(shí)際地進(jìn)行創(chuàng)造性探索。我國(guó)殘疾人權(quán)益保障的法律建設(shè)仍然是上個(gè)世紀(jì)八十年代以后才得到應(yīng)有的關(guān)注。此前沒(méi)有單獨(dú)考慮到應(yīng)當(dāng)為殘疾人權(quán)益在法律上專(zhuān)門(mén)開(kāi)創(chuàng)一項(xiàng)制度，或者說(shuō)應(yīng)該成為一項(xiàng)部門(mén)的法律，或者說(shuō)大學(xué)里應(yīng)該有這門(mén)課，或者說(shuō)有人去進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的研究。就像其他部門(mén)法、其他重要的法律制度一樣，殘疾人權(quán)益保障法制制度會(huì)涉及到許多的人和事，會(huì)有許多的特殊規(guī)則，但是在整個(gè)法律、法學(xué)體系目前還沒(méi)有其應(yīng)有的位置。通過(guò)重新審視我們國(guó)家的立法過(guò)程，思考今天我們應(yīng)當(dāng)怎樣給予重視?要建立健全殘疾人權(quán)益保障的法律制度的動(dòng)因何在?當(dāng)前應(yīng)當(dāng)如何著手、后續(xù)會(huì)有什么問(wèn)題?在我國(guó)立法的階段性建設(shè)上面，在我國(guó)法制建設(shè)的進(jìn)程中，殘疾人權(quán)益保障法律制度應(yīng)當(dāng)怎樣融入進(jìn)去，又怎樣具有自身建設(shè)的輕重緩急?
三、構(gòu)建殘疾人權(quán)益保障的法律體系
殘疾人權(quán)益的實(shí)現(xiàn)需要建立健全權(quán)益保障的法律體系，使不同的法律規(guī)范組成內(nèi)在統(tǒng)一有機(jī)聯(lián)系的系統(tǒng)，形成互相聯(lián)系和相互支持的有機(jī)整體。
殘疾人權(quán)益保障法律體系的重要形式是其立法體系。立法體系是規(guī)范性法律文件體系和法律淵源體系。殘疾人權(quán)益保障立法體系首先需要解決的是它是否是一個(gè)獨(dú)立的法律部門(mén)。在現(xiàn)行立法中，殘疾人權(quán)益保障的法律規(guī)范既表現(xiàn)為《殘疾人權(quán)益保障法》這一編纂完整的法典形式，又更多地體現(xiàn)在其他法律形式之中，如《民法通則》第104條第二款，《刑法》第19條、第261條，《收養(yǎng)法》第8條，《個(gè)人所得稅法》第5條等。并且，相關(guān)立法不僅廣泛地散見(jiàn)于各個(gè)法律部門(mén)，還單獨(dú)地形成完整的行政法規(guī)或者部門(mén)規(guī)章，如《殘疾人教育條例》、《殘疾人就業(yè)條例》等。這種將一些規(guī)范規(guī)定在其他法律、法規(guī)中，將一些規(guī)范規(guī)定這單行立法，并將若干法律部門(mén)的規(guī)范結(jié)合在一起就形成了殘疾人權(quán)益保障的法律規(guī)范體系。在這個(gè)體系中，如何分配不同規(guī)范內(nèi)容，如何確定不同的立法原則，又如何使它們構(gòu)成一個(gè)有機(jī)的整體，從而有效地綜合地調(diào)整相關(guān)的社會(huì)關(guān)系，是需要進(jìn)行專(zhuān)門(mén)研究的。
為建立健全殘疾人權(quán)益保障立法體系提供重要支撐的是殘疾人權(quán)益保障法學(xué)體系。立法體系需要以法學(xué)體系的發(fā)展作為前提和基礎(chǔ)。在殘疾人權(quán)益保障法學(xué)體系中，法學(xué)研究和教育體系最為重要。前者要以現(xiàn)行立法為研究的主要內(nèi)容，并且影響著立法體系的形成和內(nèi)容。后者則是將殘疾人權(quán)益保障的原理與法律規(guī)范用于教學(xué)，既培養(yǎng)相關(guān)的人才，又深化相關(guān)的理論。在我國(guó)現(xiàn)有的法學(xué)教育體系中，殘疾人的權(quán)益保障既沒(méi)有形成獨(dú)立的法學(xué)課程，也沒(méi)有成為獨(dú)立的法學(xué)學(xué)科。這種現(xiàn)狀制約了殘疾人權(quán)益保障法制建設(shè)的完善和發(fā)展。因此，我們有必要思考?xì)埣踩藱?quán)益保障在法學(xué)學(xué)科中的位置，有必要就相應(yīng)課程的設(shè)置與教育教學(xué)層次展開(kāi)專(zhuān)門(mén)的研究。
構(gòu)建殘疾人權(quán)益保障法律體系需要解決的另一個(gè)問(wèn)題是它與通常意義上的法律體系是什么關(guān)系?換言之，是如何處理殘疾人權(quán)益保障法律體系與一般意義上的法律體系的關(guān)系。相對(duì)于一般法律體系而言，它是否意味著是一個(gè)特殊的體系?是否應(yīng)當(dāng)適用特殊法高于普通法的法律原則?在具體的行為規(guī)范中，健全人與殘疾人的權(quán)利形態(tài)是一種補(bǔ)充關(guān)系，還是兩項(xiàng)獨(dú)立的選擇?具體來(lái)說(shuō)，我們是否應(yīng)當(dāng)承認(rèn)：凡是健全人享有的權(quán)利，殘疾人都必然享有?在此基礎(chǔ)上，殘疾人還應(yīng)當(dāng)享有健全人所沒(méi)有的特殊的權(quán)利?
四、追求殘疾人權(quán)益保障立法的實(shí)際效果
我國(guó)殘疾人權(quán)益保障立法的實(shí)施效果是一個(gè)應(yīng)予關(guān)注的課題。就立法本身而言，突出的問(wèn)題是法律規(guī)范的操作性不強(qiáng)和法律責(zé)任難以落實(shí)。
首先在責(zé)任主體上，侵犯殘疾人權(quán)益的責(zé)任主體難于確定。馬克思曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，在法律面前，除行為外我是不存在的。闡明了法律是對(duì)人的行為進(jìn)行調(diào)整，通過(guò)對(duì)不法行為的矯正達(dá)到恢復(fù)正常的社會(huì)秩序，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的目的。所以，只要行為人實(shí)施了某種行為，法律就可以追究其相應(yīng)的法律責(zé)任。但是在殘疾人權(quán)益保障中，主體的多元化常常讓法律感到有些力不從心，比如說(shuō)無(wú)障礙建設(shè)，它涉及到停車(chē)場(chǎng)管理、公共交通、公安交管、社區(qū)治安等，當(dāng)殘疾人開(kāi)車(chē)到了停車(chē)場(chǎng)，法律規(guī)定的為其預(yù)留的殘疾人車(chē)位被占用了，或者該停車(chē)場(chǎng)就沒(méi)有劃定殘疾人專(zhuān)用車(chē)位，這時(shí)候侵權(quán)行為人是誰(shuí)?該追究誰(shuí)的責(zé)任?該由誰(shuí)去追究責(zé)任?這些是殘疾人權(quán)益保障法制建設(shè)中需要解決的新型法學(xué)課題。因?yàn)樨?zé)任主體的多元化，最后的法律責(zé)任反而落實(shí)不了，所以必須開(kāi)展專(zhuān)門(mén)性的研究，提出操作性的規(guī)則和對(duì)策。
其次，是司法救濟(jì)程序。我們國(guó)家的立法實(shí)施中往往會(huì)出現(xiàn)一種現(xiàn)象，即一些法律制定來(lái)后，在司法救濟(jì)中幾乎都沒(méi)有適用過(guò)。有些行為規(guī)則比如民法、刑法、勞動(dòng)合同法，在法院的判決書(shū)中頻繁地反復(fù)地援引適用，但像婦女權(quán)益保障法、老年人權(quán)益保障法，尤其是殘疾人權(quán)益保障法這類(lèi)的法制，在司法審判這個(gè)環(huán)節(jié)直接援用為法院判決的非常少。那么，我們就有必要考慮這個(gè)問(wèn)題，思考這類(lèi)法律的規(guī)范意義究竟是什么?它的實(shí)施價(jià)值何在?它的法律效果是什么?為什么這些法律和司法沒(méi)有關(guān)系?
再者，專(zhuān)門(mén)法實(shí)施的效力。在專(zhuān)門(mén)法中規(guī)定殘疾人權(quán)益后，如何處理與一般法律規(guī)范在實(shí)施中的關(guān)系?比如說(shuō)公民的就業(yè)權(quán)，本來(lái)可以適用勞動(dòng)法的相關(guān)規(guī)定，但《殘疾人就業(yè)條例》有專(zhuān)門(mén)的規(guī)定。這種專(zhuān)門(mén)規(guī)定的效力是否應(yīng)當(dāng)適用特別法高于普通法的基本規(guī)則?根據(jù)法律原則，特殊法效力必須高于一般法，否則這些特殊的法律規(guī)范就可能成為多余。所以，在司法環(huán)節(jié)中應(yīng)當(dāng)展開(kāi)一些調(diào)研，準(zhǔn)確地知道殘疾人權(quán)益保障立法在法院的適用率有多高?它的特殊效力是怎樣體現(xiàn)出來(lái)的?應(yīng)當(dāng)清楚第一線(xiàn)的法官為什么在相關(guān)案件中不適用專(zhuān)門(mén)法而援引一般法。從而使保障殘疾人權(quán)益的專(zhuān)門(mén)立法更能為司法部門(mén)接受，更多地體現(xiàn)在司法實(shí)踐的有效判決之中。
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