關(guān)于審計承諾制的調(diào)研思考調(diào)研報告
審計承諾制是被審計單位按照審計機關(guān)的要求，就其提供的會計憑證、會計賬簿、會計報表及其他有關(guān)財政財務(wù)收支情況的真實和完整作出保證的制度，審計法第三十一條作出了明確的規(guī)定。實行審計承諾制可以約束被審計單位和有關(guān)人員向?qū)徲嫏C關(guān)提供真實、完整的會計資料和其他情況，也便于審計機關(guān)和有關(guān)部門追究提供虛假會計資料等責(zé)任時確定責(zé)任人。審計承諾其目的是減少“假賬真審”情況的發(fā)生,分清審計責(zé)任和會計責(zé)任。但在實踐過程中不管是被審計單位還是審計機關(guān)都存在許多不盡人意的地方。
一、被審計單位及人員對審計承諾存在的問題
1、難以承諾—承諾制度是審計機關(guān)的一項新的制度，經(jīng)過一段時間的實踐，承諾制度本身存在操作性不強的問題。如審計進駐前要作出承諾，而這時根本沒有向?qū)徲嫿M提供有關(guān)的會計資料，怎么對資料的完整性作出承諾。有些被審計單位財務(wù)負責(zé)人認為自己無法了解本單位全部經(jīng)濟活動（如食堂、工會等非財務(wù)部門核算的收支）而拒絕簽字，法定代表人則以不熟悉財會知識為由拒絕作出承諾。另外現(xiàn)實中確實還存在：部分法定代表人和財務(wù)負責(zé)人不一定能掌握本單位由其他財務(wù)人員主觀故意作出的隱蔽性舞弊，以及對某些非主觀性的偶然錯誤他們也未必全部覺察。要么肯定性或要么否定性的承諾要求確實難為于被審單位和財務(wù)負責(zé)人。
2、不肯承諾—怕承擔(dān)責(zé)任。根據(jù)審計法第四十三條規(guī)定：“被審計單位違反本法規(guī)定，拒絕或者拖延提供與審計事項有關(guān)的資料的，或者提供的資料不真實、不完整的，或者拒絕、阻礙檢查的，由審計機關(guān)責(zé)令改正，可以通報批評，給予警告；拒不改正的，依法追究責(zé)任”。由于承諾書是由被審計單位法定代表人和財務(wù)負責(zé)人簽字作出，這對法定代表人和財務(wù)負責(zé)人提出了要求，不真實或亂承諾要追究責(zé)任。而一些存在違法亂紀(jì)的被審單位領(lǐng)導(dǎo)和財務(wù)負責(zé)人，更怕要求承諾。因此對審計承諾能推則推，能拖則拖，有時到審計結(jié)束時才提交承諾書。審計機關(guān)無法取得承諾回復(fù)的情況也時有發(fā)生。
3、無奈承諾—被審計單位并非真正心甘情愿地向?qū)徲嫏C關(guān)作出承諾，往往是迫于審計機關(guān)的權(quán)威性，為了不給審計機關(guān)留下不配合的印象而無奈作出承諾。而更有個別被審計單位甚至認為他們配合完成這道審計程序是為了讓審計人員有所交差，礙于審計人員的情面，他們作出承諾并不表明他們真的愿意或準(zhǔn)備承擔(dān)所承諾的責(zé)任。被審計單位這種無奈的心態(tài)和例行公事的做法使承諾制度的實施陷入了似乎強人所難的尷尬局面，這種承諾也失去了其真正意義。
4、隨意承諾—被審計單位及相關(guān)人員對審計承諾制要產(chǎn)生的后果、要承擔(dān)的責(zé)任根本不去考慮，只要是審計人員要求填寫的都會填寫，部分明知自己單位存在違規(guī)違紀(jì)行為的被審計單位，在審計機關(guān)送達審計通知書并提出書面承諾要求時也是揮筆在承諾書上簽字并蓋章，空洞承諾。
二、審計機關(guān)及人員對審計承諾存在的問題
1、“承諾無用”。有的審計人員認為審計承諾書沒有用，如果被審計單位都按審計承諾書上要求承諾，那還要審計干嗎！認為即使被審計單位作出了承諾，也不能僅靠承諾書來認定他們提供的會計資料就是真實的、完整的。因此審計承諾歸承諾，審計歸審計，兩者不聯(lián)系。
2、“不用承諾”。有的審計人員對審計承諾書的作用不重視，對進點前被審計單位的審計承諾書不作分析，認為這是作為審計程序必定要走的一步，或?qū)徲嫏n案上要用，形式上要有，實際效果沒有或不大。對被審單位是不是承諾，有沒有認真承諾不關(guān)注，拋開了審計承諾書。審計人員對審計承諾書一諾了之，實施階段也沒有很好地利用承諾書開展審計工作，把審計承諾書高高掛起。
3、“承諾萬能”。 有的審計人員認為有了審計承諾書就萬事大吉。對審計承諾書產(chǎn)生過度依賴性，誤認為被審計單位作出承諾后，即使其提供的會計資料不真實、不完整與我審計人員無關(guān)，一旦有了問題責(zé)任也不在審計人員。從而對被審計單位放松警惕，對審計承諾書是否真實不過問，甚至不認真履行審計監(jiān)督的法定職責(zé)。這樣一來，反而無形中使審計風(fēng)險加大了。如果被審計單位存在賬外賬等違法亂紀(jì)行為，而審計機關(guān)未能審計出來，虛假的承諾并不能解除審計機關(guān)應(yīng)負的責(zé)任。
三、應(yīng)采取的辦法和措施
為順利地推進審計承諾這一法定程序，降低審計風(fēng)險，提高審計質(zhì)量。我認為，應(yīng)采取以下方面措施加以重視和關(guān)注，使審計承諾更具有操作性和實用性。
1、要“改變”——使審計承諾可以承諾。從審計承諾的時間、程序、格式、要求上進行適當(dāng)?shù)母淖�，提高審計承諾的可操作性，讓被審計單位及相關(guān)人員可以承諾，也讓審計機關(guān)和審計人員更能有效地利用承諾書。
審計承諾時間不是單一的必須是審計組進駐前作出，允許被審計單位及相關(guān)人員隨時作出承諾或可補充審計承諾，只要被審計單位及人員在審計實施階段提出。國家審計準(zhǔn)則中命令性規(guī)則——“審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全承諾制度”及“審計機關(guān)向被審計單位送達審計通知書時，應(yīng)當(dāng)書面要求被審計單位法定代表人和財務(wù)主管人員作出承諾”和授權(quán)性規(guī)則——“在審計過程中，審計組還可以根據(jù)情況向被審計單位提出書面承諾的.要求”。二者靈活結(jié)合效果會更好。
承諾程序也可以適當(dāng)靈活，審計程序中的各個環(huán)節(jié)是環(huán)環(huán)相扣的,一環(huán)緊扣一環(huán),在時間上具有連續(xù)性，審計承諾也是如此，雖然送達審計通知書時就審前調(diào)查得到的有關(guān)情況進行了承諾,但由于審計的相關(guān)重點內(nèi)容,不僅僅反映在被審計單位的賬面上,有的內(nèi)容需要座談、走訪、實地觀察才能了解到，隨著實施階段審計的不斷深入，也可能發(fā)現(xiàn)重大的審計線索與事實，審計人員應(yīng)根據(jù)所掌握的情況和線索及時地要求被審計單位有關(guān)責(zé)任人進行單項承諾，才有利于查深審?fù)笇徲嬳椖亢头智遑?zé)任，對于審計手段、力量有限等一時難以查實的情況，可以要求被審計單位負責(zé)人對特定事項單獨承諾，有利于明確會計責(zé)任,減少審計風(fēng)險,提高工作效率。
審計承諾書的格式上更可以作出一些改變，不必固定格式，可以用空白式底稿要求被審計單位或經(jīng)辦人員自行填寫選用。
2、要“頂真”——使審計承諾必須承諾。
審計承諾制作為一項審計業(yè)務(wù)制度，已寫入審計法和審計準(zhǔn)則，就必須堅決執(zhí)行，提高承諾書的剛性約束和效果，不能走過場搞形式。要充分發(fā)揮審計承諾書的作用，充分利用審計承諾書對實施階段的幫助和輔助作用。
一是要健全承諾制度，應(yīng)從明確其法律效力為突破口，以法律強制力來保證該制度的實施。目前，承諾制雖然已作為法定程序，但相關(guān)的配套機制未建立。對被審計單位不提供審計承諾書、提供虛假承諾或到審計結(jié)束時才提供審計承諾書的行為，要采取強制性措施加以處罰，進行責(zé)任追究。
二是要宣傳承諾制度，應(yīng)從轉(zhuǎn)變審計人員觀念為抓手，提高承諾的有用性。改變審計人員重審計問題的查找和取證工作，輕承諾書的利用分析工作。審計部門要通過宣傳承諾書對審計實施階段起幫助和輔助作用的審計案例介紹，來推動一線審計人員應(yīng)用承諾書，提高審計人員督促被審計單位重視審計承諾的監(jiān)督力度。
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