市質量技術監(jiān)督局執(zhí)法現(xiàn)狀與辦案中的軟抗拒現(xiàn)象的調(diào)研報告
一、__市質監(jiān)系統(tǒng)行政執(zhí)法存在的問題及原因
（一）基層質監(jiān)部門整體執(zhí)法水平亟待提高歸納起來，基層質監(jiān)系統(tǒng)整體執(zhí)法仍存在三種現(xiàn)象：
一是“重罰輕糾”現(xiàn)象。通過調(diào)查，發(fā)現(xiàn)一些基層質監(jiān)局在執(zhí)法辦案時，只注重對當事人罰款，而對違法行為可能產(chǎn)生的嚴重后果及如何采取有效措施去糾正重視程度還不夠，雖然有些地方也在生產(chǎn)領域中推了“警示預警”制度，但在實踐中，這種制度沒能被很好的貫徹，這在執(zhí)法中就走進了“重罰輕糾”的誤區(qū)。具體表現(xiàn)形式有：
1、只罰不糾。即對制造假冒偽劣商品的行為只罰款，對已銷售的存在嚴重隱患的產(chǎn)品不認真追查；
2、只打不追。一些基層質監(jiān)局只對查到的問題進行處理，而對表面現(xiàn)象背后的隱患問題不注意追查。
3、手段單一。通過我們對部分基層質監(jiān)局處罰文書的調(diào)閱，發(fā)現(xiàn)部分基層執(zhí)法人員對行政法律規(guī)定的處罰與教育相結合的原則領會不深，處罰決定書的處罰條款往往只有罰:請記住我站域名款一項，不會運用警告、通報批評、限期改正、責令停業(yè)整頓等措施，致使某些違法人員誤認為執(zhí)法機關只要罰款，不管糾正。
二是“重實體、輕程序”現(xiàn)象。這類現(xiàn)象通常表現(xiàn)為：
1、執(zhí)法人員主動與當事人協(xié)商來規(guī)避法律。少數(shù)質監(jiān)部門鑒于當?shù)貓?zhí)法環(huán)境，來自社會各方面的壓力很大，一些執(zhí)法人員為了盡快結案、息事寧人，就主動和當事人協(xié)商行政處罰的種類和幅度，只要談妥，就憑當事人的認識材料處罰。但這種行政處罰只要當事人提起復議或訴訟，質監(jiān)部門將必敗無疑。
2、違反法定程序。這些程序包括回避程序、調(diào)查程序、告知程序、時效程序等。有利害關系的不回避、進行調(diào)查時不亮證、符合聽證條件的不告知聽證權、采取先行登記保存超時限，這些問題許多執(zhí)法人員覺得無關緊要，但在訴訟中往往就是這些小細節(jié)成為質監(jiān)部門的死穴，只要當事人訴諸法律，質監(jiān)部門極有可能“吃官司”。
三是“重證據(jù)、輕規(guī)范”現(xiàn)象。
這種現(xiàn)象集中體現(xiàn)在基層質監(jiān)部門的大量案卷文書中，一些質監(jiān)部門法律文書的制作在實踐中不規(guī)范，歸納起來，主要有：
1、有的文書沒有執(zhí)法人員的簽名；
2、有的案件當事人在文書上不簽字，只按手��；
3、有的詢問筆錄修改過后不要求當事人簽名；
4、處罰決定書和罰沒收據(jù)上的當事人不一致；
5、收集的證據(jù)沒有提供人簽字，證據(jù)來源不清；
6、現(xiàn)場檢查筆錄和詢問筆錄內(nèi)容過于簡單，不反映違法事實和違法現(xiàn)場涉案物品的數(shù)量、質量和狀態(tài)等。
上述三種現(xiàn)象的發(fā)生和存在，極大地影響了基層質監(jiān)部門的執(zhí)法工作，雖然近三年來，我市質監(jiān)部門在執(zhí)法辦案的數(shù)量上有了很大的提高，每年基層質監(jiān)部門辦理的案件占全市案件總量的百分比達到了70左右，但大案要案很少，萬元以上的案件比率只有15。究其原由，主要有以下幾點：
1、質監(jiān)部門缺少綜合執(zhí)法人員。現(xiàn)有的不少執(zhí)法人員以前大多沒有系統(tǒng)學習執(zhí)法知識，這就導致他們不熟悉法律、法規(guī)，不懂得執(zhí)法程序、執(zhí)法技巧及有關查帳、取證等專業(yè)知識，因此，這一部分人在辦案過程中往往問題不斷。
2、少數(shù)辦案單位和執(zhí)法人員思想偏差，存在一切向“錢”看的傾向，對已經(jīng)流向市場、存在隱患的涉案物品的危害性認識不足，而且存在怕麻煩、怕費事、怕人情、怕出錯的消極畏難情緒，認為差不多就可以了，沒有必要深究不放。
3、是綜合執(zhí)法手段不強，質監(jiān)執(zhí)法依據(jù)不足。在眾多質監(jiān)執(zhí)法法規(guī)中，有執(zhí)法力度和強制措施的甚少，而且可操作性不強，特別是有些法規(guī)的頒布時間超過20年，這就導致行政執(zhí)法依據(jù)不足，手段不硬，難以達到理想的執(zhí)法效果。
（二）執(zhí)法體制不盡完善
這主要體現(xiàn)在以下三個方面：
1、“兩個認識”不統(tǒng)一。
一是市局業(yè)務科室對執(zhí)法辦案工作的觀念認識不統(tǒng)一，難以形成合力。出于職責本位考慮，稽查大隊側重于執(zhí)法辦案，法規(guī)科側重于執(zhí)法監(jiān)督和案件質量，其它各業(yè)務科室則偏重于各自業(yè)務范圍內(nèi)的事。這是十分正常的，但涉及執(zhí)法辦案工作時，往往出現(xiàn)各持各的態(tài)度，各出各的力，各支各的招，很難協(xié)調(diào)一致形成合力。
二是機關具體執(zhí)法辦案的指導意見不統(tǒng)一，質監(jiān)部門難以執(zhí)行。由于職責不同，各有側重，各科室站在不同角度考慮問題，發(fā)出指導意見。意見的不統(tǒng)一，甚至相左，讓質監(jiān)部門很難應對，有的直接影響到辦事效率和執(zhí)法效力。
2、“三個方面”不完善。
一是機構設置方面，由于編制不足,導致存在著職責交叉問題，沒能很好解決統(tǒng)分結合的矛盾。執(zhí)法人員嚴重不足，制約基層質監(jiān)部門執(zhí)法的一個重要問題。例如，以我們調(diào)查的__縣質監(jiān)局，該縣局現(xiàn)有編制9人，一線執(zhí)法人員就更加少了，但卻承擔著轄區(qū)8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、71個食品企業(yè)、以及其他生產(chǎn)企業(yè)的監(jiān)管任務，其難度可想而知。
二是人員培訓方面。上級對質監(jiān)部門培訓滯緩，沒有很好解決執(zhí)法指導的問題。質監(jiān)部門精通法律、懂業(yè)務、善執(zhí)法的業(yè)務骨干非常少，能辦案、有經(jīng)驗的一線執(zhí)法人員不成比例，現(xiàn)行的培訓工作明顯存在不足。一是培訓的內(nèi)容滯后，新的法律、法規(guī)或規(guī)章出臺，不能及時進行培訓，如何運用，只能由自己去摸索；二是培訓的方式落后，所舉辦的`執(zhí)法培訓多是從規(guī)范角度講述不能怎樣做，禁止怎樣做，至于可以怎樣做，應對問題可以怎樣變通適用，無這方面的培訓指導。這就使得執(zhí)法培訓在指導性、實用性上大打折扣。
三是在執(zhí)法機制和裝備方面。首先是機制不活，市局一級只制定了嚴格的懲罰措施，有明確的責任追究機制，但激勵機制明顯不足。出現(xiàn)了這樣一個不合理局面：執(zhí)法辦案存在過錯追究，不執(zhí)法辦案則無任何責任追究，導致“干事的人是非多”的現(xiàn)象發(fā)生，使執(zhí)法人員的積極性受到了挫傷。其次是執(zhí)法車輛不足、裝備還是落后。
3、“四個矛盾”較為突出。
一是高標準要求與低素質狀況的矛盾。市局機關科室順應依法行政和監(jiān)管方式改革的需要，對于指導、規(guī)范質監(jiān)部門執(zhí)法辦案工作，提出了較高要求；而基層執(zhí)法隊伍的整體素質不盡如意，其實際執(zhí)行能力與預期要求相距離甚遠。這是一個長期性的根本矛盾。
二是實行剛性標準與謀求彈性空間的矛盾。不管是法律、法規(guī)的硬性規(guī)定，還是各種辦法、規(guī)定、制度及考評標準等，均體現(xiàn)了對執(zhí)法工作的剛性約束。而在實際執(zhí)法辦案過程中，希望在操作上給予盡可能大的彈性空間。就是說原則性與靈活性的度難以掌握執(zhí)行，不能很好地做到因地制宜、因案制宜，造成下級埋怨上級箍得過死，上級指責下級隨心所欲。
三是指導不力與落實不夠的矛盾。站在基層質監(jiān)部門的立場上，現(xiàn)實隊伍素質狀況，使得基層執(zhí)法辦案需要強有力的業(yè)務指導和工作支持，希望市局機關各科室能很好地發(fā)揮指導、參謀、協(xié)助、支援等作用。但由于機關科室人員的調(diào)配受多種現(xiàn)實因素的制約，實際素質達不到指導職能的內(nèi)在要求，指導、協(xié)調(diào)作用體現(xiàn)得并不充分。在這種情況下，基層反映市局機關科室指導不力，不無道理。站在市局機關科室立場上，很好的工作安排、工作調(diào)度，因為基層的認識偏差、執(zhí)行不力而流產(chǎn)，達不到預期效果，則是基層落實力度的問題。正反兩方面的問題，都是今后加強基層執(zhí)法工作中應著力解決的現(xiàn)實難點。
四是職能辦案機構與基層質監(jiān)部門爭搶案源的矛盾。應該說，這是一種
積極的競爭矛盾，但問題是在競爭中形成了互不信任、互不理睬的“兩張皮”局面。按理，市局稽查大隊是辦案的指導、協(xié)調(diào)機構，是系統(tǒng)各基層質監(jiān)部門執(zhí)法辦案的“總頭目”，但由于稽查大隊和各基層質監(jiān)部門均承擔有很重的辦案任務，迫于任務壓力，在辦理案件上產(chǎn)生了爭搶案源的“分灶吃飯、單打獨斗”的局面�；榇箨犆τ谧陨磙k案、辦大案，無暇顧及指導基層辦案，基層發(fā)案后欲獨立完成，不愿請稽查大隊參與辦理。這種只分不合的狀況，分散了有限的辦案力量，發(fā)揮不了整體合力優(yōu)勢，體現(xiàn)不了執(zhí)法辦案的拳頭作用。
（三）執(zhí)法環(huán)境亟待改善
主要體現(xiàn)在二個方面的突出問題：
一是協(xié)作困難。當出現(xiàn)暴力抗法事件時，質監(jiān)部門只能依靠公安部門來處理；當事人拒不履行處罰決定書規(guī)定的義務時，只能申請法院強制執(zhí)行。但此時的工作主動權已不在質監(jiān)部門手中，公安、法院的辦事效率如何，提出怎樣的要求或條件，質監(jiān)部門只能看別人的臉色行事。高門檻、高成本的執(zhí)法協(xié)作，使質監(jiān)部門始終處于十分尷尬的境地。
二是執(zhí)法（或處罰）難。現(xiàn)在，在質監(jiān)行政執(zhí)法過程中，說情太多、干預太重、執(zhí)行太難等問題較為突出�，F(xiàn)代通信聯(lián)絡的發(fā)達，使得案件的說情越來越多，原則在人情的攻勢下往往會作出讓步；行政干預過重的問題還一時得不到很好解決。處理好服務企業(yè)、優(yōu)化環(huán)境與強化監(jiān)管執(zhí)法力度之間的矛盾很難把握。基層質監(jiān)部門執(zhí)法更是兩頭為難。據(jù)部分基層質監(jiān)部門反映，基層質監(jiān)部門的很多工作普遍處于“兩難境地”，無論做好做不好總有一頭不滿意，例如，既要依法嚴把生產(chǎn)源頭關，又要為當?shù)卣猩桃Y任務的順利完成，而給企業(yè)“開綠燈”、創(chuàng)造“寬松環(huán)境”；既要完成上級層層下達的報刊征訂任務，又不得違反“自愿征訂”原則的紀律；既要加強生產(chǎn)領域監(jiān)管，但又沒有必要的經(jīng)費保障和完善的檢測檢驗國標；既要打假除劣，但又沒有及時、有力、低成本的執(zhí)法手段等等。至于執(zhí)行難，是說不清道不明，一個案件辦結后申請法院強制執(zhí)行，又要過新一輪人情關。何況法院是否將案件執(zhí)行到位，申請人無法監(jiān)督。
二、當前辦案中“軟抗拒”現(xiàn)象的表現(xiàn)與對策
（一）“軟抗拒”現(xiàn)象主要表現(xiàn)
1、在案件發(fā)案階段。
一是當事人在現(xiàn)場檢查中不配合，能當場狡辯抵賴的則極力狡辯抵賴，有的甚至當場轉移財物，使辦案人員取不到有效的書證、物證；
二是以當事人不在現(xiàn)場為借口，拒絕在現(xiàn)場檢查筆錄上簽字、蓋手印，其它在場人員亦不愿（敢）做現(xiàn)場見證；
三是故意拖延時間，或者就一走了之，不讓辦案人員查扣物品。由于質監(jiān)部門沒有對人的留置權、傳喚權，只有對現(xiàn)場的檢查權，沒有搜查權，結果只能是現(xiàn)場能取多少證就算多少證，給辦案工作帶來難度。
2、在案件調(diào)查取證階段。
一是當事人對收到的詢問通知書置之不理，找各種借口不來接受調(diào)查詢問，或外出、或身體不好、或接待客戶，一句話到質監(jiān)部門接受調(diào)查沒時間。由于缺乏對當事人采取進一步措施的法律保障，辦案人員對此也對束手無策，使約定詢問時間白白浪費；
二是在接受調(diào)查詢問時，回答也是避重就輕，作隱瞞及虛假的陳述，能推就推，能賴則賴；
三是有的當事人還拒絕在詢問筆錄上簽字確認，反復強調(diào)客觀理由無理要求辦案人員記錄，或簽注對違法事實不予認承的意見。
四是有的當事人甚至藐視質監(jiān)法規(guī)，對質監(jiān)部門依法封存的產(chǎn)品進行銷售、轉移、隱匿、銷毀等。
3、在案件結案處罰階段。在不處罰已不可能的情況下，有些當事人仍想方設法要減輕處罰或象征性處罰了結案件。
一是軟硬兼施，一方面尋找關系說情；另一方面尋找執(zhí)法中的瑕疵，為說情找借口，
二是對查封后已罰沒的違法物品，以復議、訴訟為借口，拒絕收繳入庫，或者要求由其自行銷毀，
三是以各種理由不按照處罰決定書中的規(guī)定時限繳納罰款，
四是在案件申請強制執(zhí)行中，當事人通過轉移財產(chǎn)，在法院拉關系說情，使法院在執(zhí)行時以當事人無財產(chǎn)可以執(zhí)行為理由而中止執(zhí)行，從而達到逃避處罰之目的。
�。ǘ败浛咕堋爆F(xiàn)象應對之策
1、努力提高辦案人員的辦案水平、辦案技巧和取證能力。
首先通過多種形式和途徑，準確理解掌握質監(jiān)法規(guī)，正確判斷違法事實，做到有的放矢調(diào)查取證，懂得證據(jù)的鎖鏈關系，避免事后補證困難。
其次，要改變“重物證，輕口供”的觀念。充分地利用證據(jù)規(guī)則來收集各種類型的、且被法律認可的證據(jù)，有效地控制案發(fā)現(xiàn)場，及時制作現(xiàn)場記錄，對一些違法違規(guī)物品該扣押的扣押，該登記的登記，該提取的提取，尤其是對那些可能滅失或事后難以取得的證據(jù)，更要及時采取攝影、照相等手段進行固定保存，將可以證明違法的各種證據(jù)使用完全，使各個證據(jù)之間環(huán)環(huán)相扣、互相印證，這樣即使當事人死不承認也不影響案件的查處。
再次，要規(guī)范執(zhí)法，注重辦案技巧，在執(zhí)法辦案中真實客觀反映當事人對調(diào)查取證的配合態(tài)度，并在制作文書時如實體現(xiàn)。
最后，執(zhí)法人員要不斷總結辦案成功經(jīng)驗。
2、充分運用好“自由裁量權”�！白杂刹昧繖唷笔且话央p刃劍，現(xiàn)在過多地強調(diào)了防止其“濫用”和“規(guī)范”運用的一面，忽視了“自由裁量權”在具體案件中的“威懾力”的一面。行政處罰“自由裁量權”應在對付“軟抗拒”中顯示出威力來，通過進一步的細化自由裁量，不僅要考慮當事人違法情節(jié)、手段、目的、社會危害程度等因素，而且也要充分考慮當事人在質監(jiān)部門調(diào)查取證時的配合態(tài)度，更要考慮當事人有否擅自轉移、隱匿、損毀封存的產(chǎn)品這一行為，使質監(jiān)部門能夠審時度勢，權衡輕重，不至于在復雜多變的案件面前束手無策。只有合理使用“自由裁量權”，才能促進行政處罰的公平和效率，維護質監(jiān)部門的執(zhí)法威信和權威，實現(xiàn)“個體化正義”。
3.加強對零口供案件的探索。在辦案實踐中，對口供的過分依賴和對證據(jù)運用能力較低是許多辦案人員的切膚之痛，隨著人們法律意識的不斷提高，越來越多的當事人不會做出不利于自己的供述，那么需要我們不斷探索加強運用“零口供”規(guī)則，這樣才能更有效打擊違法行為�！傲憧诠辈粌H指當事人拒絕接受調(diào)查詢問，而且包括接受調(diào)查詢問時避重就輕，作虛假的供述。當事人的陳述與質監(jiān)部門掌握的書證、物證、證人證言有明顯出入的，可以認定詢問筆錄無效，視為“零口供”。質監(jiān)部門應按照重物證，輕口供的原則，在書證、物證齊全，事實本身已經(jīng)清楚，能夠證明案件來龍去脈，證據(jù)已形成了能互相印證的鎖鏈的，即使沒有當事人的口供，也應對當事人作出行政處罰。
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