推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)調(diào)查報(bào)告
推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)調(diào)查報(bào)告
加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，是首都城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的必然要求。按照慶林同志的要求，在市委、市政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的具體指導(dǎo)下，我們會(huì)同有關(guān)部門，對(duì)城市社區(qū)建設(shè)工作進(jìn)行了調(diào)研。先后與八個(gè)城區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)同志交換了意見(jiàn)，同十幾個(gè)街道和居委會(huì)進(jìn)行了座談，實(shí)地考察了一些社區(qū)服務(wù)中心、衛(wèi)生醫(yī)療站、居民圖書館，聽取了市民政、公安、財(cái)政、文化、衛(wèi)生、市政、園林、規(guī)劃等部門的意見(jiàn)，分析研究了上海、南京、武漢、沈陽(yáng)等地社區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，向清華、北大、人大和市社科院的專家學(xué)者進(jìn)行了咨詢，并研究了國(guó)外的社區(qū)理論。在此基礎(chǔ)上形成了本報(bào)告。
一、社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)狀
當(dāng)前，首都城市正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時(shí)期，整個(gè)城市的組織結(jié)構(gòu)和社會(huì)生活發(fā)生了重大而深刻的變化。從政府層面來(lái)看，隨著機(jī)構(gòu)改革的深入發(fā)展，各級(jí)政府轉(zhuǎn)變職能、轉(zhuǎn)變工作方式，按照政企分開和精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，逐步把應(yīng)當(dāng)由企業(yè)和社會(huì)承擔(dān)的職能剝離出來(lái)，大量的服務(wù)性、技術(shù)性工作向社會(huì)聚集。從企事業(yè)單位層面看，按照建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，企事業(yè)單位逐步成為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的主體和獨(dú)立的法人實(shí)體，原來(lái)承擔(dān)的大量社會(huì)職能逐步剝離出來(lái)，職工開始由“單位人”向“社會(huì)人”轉(zhuǎn)變。從社會(huì)組織層面看，城市的外來(lái)人口急劇增加，社會(huì)組織發(fā)展迅速，社會(huì)結(jié)構(gòu)愈趨復(fù)雜，居民對(duì)生活方式多樣化、個(gè)性化的追求和對(duì)生活質(zhì)量提高的要求越來(lái)越高。長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的以單位管理體制為主要特征的高度集中統(tǒng)一的社會(huì)管理方式難以適應(yīng)城市快速發(fā)展的新形勢(shì)。
為了加快首都城市現(xiàn)代化進(jìn)程，市委、市政府積極探索提高城市管理水平的途徑和辦法，不斷加大城市管理體制改革的力度。從1986年開始，提出發(fā)展社區(qū)服務(wù)事業(yè)的 第三，缺乏自主，監(jiān)督不力。一是盡管社區(qū)普遍建立了居民代表會(huì)議制度，但缺乏規(guī)范。代表會(huì)議能夠決定什么問(wèn)題，決定的問(wèn)題由誰(shuí)落實(shí)等都不明確。二是居民對(duì)政府部門的工作，特別是與居民生活密切相關(guān)的管理不到位、服務(wù)質(zhì)量差等問(wèn)題的意見(jiàn)和要求，難以得到解決。三是社區(qū)工作缺乏自主權(quán)。往往是
上級(jí)要求做的居民沒(méi)有需求，居民要求做的上級(jí)又不支持。由于政府部門對(duì)社區(qū)統(tǒng)得過(guò)死，管得過(guò)細(xì)，致使一些社區(qū)缺乏獨(dú)立自主開展工作的能力。
產(chǎn)生上述問(wèn)題的原因是多方面的。從根本上說(shuō)，是城市基層基礎(chǔ)工作體制、機(jī)制還不能適應(yīng)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新形勢(shì)，從而嚴(yán)重影響了城市基層基礎(chǔ)工作的加強(qiáng)，制約了首都城市管理水平的提高。在加快建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)際大都市步伐的新形勢(shì)下，解決存在的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)體制機(jī)制創(chuàng)新，推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，已成為我們面臨的一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)。
三、推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的基本思路
社區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)具有開創(chuàng)性的新事業(yè)。推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的過(guò)程，實(shí)際上就是城市組織結(jié)構(gòu)、 第一，明確社區(qū)的定位。社區(qū)是現(xiàn)代城市發(fā)展的基礎(chǔ)層面和重要依托，是“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”體制的社會(huì)基礎(chǔ)與服務(wù)對(duì)象。推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，就是要理清城市管理體制中社區(qū)層面的管理體制，通過(guò)建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的社區(qū)組織體系、適應(yīng)城市管理現(xiàn)代化要求的社區(qū)管理體系、適應(yīng)人民群眾提高生活質(zhì)量要求的社區(qū)服務(wù)體系，構(gòu)筑黨和政府在城市工作的新平臺(tái)，形成與區(qū)、街體制相配套的社區(qū)管理體制和治理模式。就是要抓住區(qū)、街、社區(qū)三
個(gè)不同的環(huán)節(jié)，使政府工作層面與社會(huì)基礎(chǔ)層面既各司其職、各顯其能，又相互結(jié)合、相互促進(jìn)，從而提高城市管理水平，確保城市運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。要通過(guò)社區(qū)這個(gè)平臺(tái)的建設(shè)，進(jìn)一步理順各種關(guān)系，務(wù)實(shí)城市管理的基層基礎(chǔ)工作。完善“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”，解決城市管理中的諸多矛盾和問(wèn)題；通過(guò)社區(qū)建設(shè)，更有效地發(fā)揮居民依法自治的'作用，推動(dòng)基層管理體制由行政化向法制保障下的社區(qū)自治轉(zhuǎn)變，鞏固黨和政府在城市工作中的組織基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)；通過(guò)社區(qū)建設(shè)，更廣泛地動(dòng)員社會(huì)力量，合理配置和整合社會(huì)資源，提升城市的管理和服務(wù)水平，滿足城市發(fā)展和居民群眾的需求；通過(guò)社區(qū)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城市基礎(chǔ)層面運(yùn)行有序、充滿活力，促進(jìn)首都經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，為早日基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)際大都市打下更加堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
第二，合理劃定社區(qū)范圍。按照中央23號(hào)文件精神，社區(qū)界定為調(diào)整后的居委會(huì)轄區(qū)。在前一段的試點(diǎn)中，有的區(qū)采取了合并居委會(huì)的辦法，有的區(qū)采取了在原居委會(huì)基礎(chǔ)上建社區(qū)的辦法，也有的區(qū)采取了不并居委會(huì)，通過(guò)建立聯(lián)席會(huì)的形式解決居委會(huì)內(nèi)資源不足的問(wèn)題。我們認(rèn)為，在具體操作過(guò)程中，是否需要調(diào)整居委會(huì)的規(guī)模，既要考慮到歷史的因素，也要充分照顧到當(dāng)前的實(shí)際情況，總的看，一要便于管理和服務(wù)。便于整合社區(qū)資源，便于居民自治；二要考慮到地域性和居民的認(rèn)同感；三要注意尊重居民委員會(huì)和群眾的意愿。在此基礎(chǔ)上，建立起以地域性為特征，居民認(rèn)同感為紐帶，涵蓋居民和駐區(qū)單位的新型社區(qū)。由于各區(qū)的情況不同，一個(gè)區(qū)內(nèi)各街道、居委會(huì)的情況也不相同，科學(xué)合理地確定社區(qū)，只能從實(shí)際出發(fā)，不能搞“一刀切”。新的建成區(qū)規(guī)�？梢赃m當(dāng)大些，老城區(qū)受條件所限規(guī)�？梢孕⌒�，特殊的地區(qū)也可以劃定在原有居委會(huì)的范圍之內(nèi)，全市不必強(qiáng)求一致，各區(qū)也不必強(qiáng)求一致。在前一階段，各區(qū)縣在探索劃定社區(qū)范圍方面做了大量工作，形成各具特色的幾種模式，如朝陽(yáng)區(qū)是在合并原居委會(huì)轄區(qū)的基礎(chǔ)上重新確定社區(qū)，西城區(qū)則基本把社區(qū)范圍限定在原居委會(huì)轄區(qū)。這些做法都是基本符合這些區(qū)實(shí)際的，應(yīng)給予充分尊重。
第三，加快構(gòu)建新的社區(qū)組織體系。社區(qū)范圍確定后，要加快社區(qū)組織體系建設(shè)，在社區(qū)內(nèi)建立健全以社區(qū)黨組織為核心、社區(qū)自治組織為主體、各類社會(huì)組織充分發(fā)育的新型社區(qū)組織結(jié)構(gòu)，形成在黨領(lǐng)導(dǎo)和政府指導(dǎo)下的、充分發(fā)揮社區(qū)居民組織民主自治功能的、
廣大居民自愿參與的社區(qū)組織體系。一是要擴(kuò)大黨組織的工作覆面。要通過(guò)建立健全社區(qū)黨的組織，把社區(qū)內(nèi)流動(dòng)黨員、各種新經(jīng)濟(jì)組織中的黨員組織起來(lái)，發(fā)揮他們的先鋒模范作用，發(fā)動(dòng)社區(qū)單位和居民參加社區(qū)建設(shè)，使黨的各項(xiàng)方針政策更好地落實(shí)在基層。二是構(gòu)建社區(qū)自治組織，特別是建立社區(qū)代表會(huì)議和社區(qū)居民委員會(huì)。在不違反《居民委員會(huì)組織法》的基礎(chǔ)上，按照民主自治的原則，把社區(qū)內(nèi)的居民、單位組織起來(lái)，通過(guò)建立協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)社區(qū)居民、駐區(qū)單位之間的協(xié)商協(xié)調(diào)，把各方面的積極性凝聚、調(diào)動(dòng)起來(lái)，共同建設(shè)、發(fā)展社區(qū)。三是逐步健全社區(qū)的治保組織、服務(wù)組織、志愿者隊(duì)伍，使社區(qū)的各項(xiàng)工作都有人管、有人干。要通過(guò)廣泛深入的宣傳和動(dòng)員工作，引導(dǎo)社區(qū)居民樹立“我為人人，人人為我”的意識(shí)。踴躍參與公益性、福利性、群眾性活動(dòng)，開展各種自助、互助的社區(qū)志愿服務(wù)，推動(dòng)社區(qū)建設(shè)健康發(fā)展。
第四，創(chuàng)建新的社區(qū)體制和運(yùn)行機(jī)制。社區(qū)建設(shè)不是對(duì)原有居委會(huì)體制的簡(jiǎn)單修補(bǔ)，而是在更深層次、更大范圍上對(duì)城市管理體制的調(diào)整和改革。因此，必須對(duì)傳統(tǒng)體制進(jìn)行改革。一是要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。各級(jí)政府都要積極推進(jìn)權(quán)力下放、重心下移，促進(jìn)管理職能由微觀管理向宏觀管理、行政指令向具體指導(dǎo)、下派任務(wù)向積極扶植的轉(zhuǎn)變，把主要精力放到搞好公共服務(wù)上來(lái)，更好地強(qiáng)化基層、方便群眾。街道辦事處要切實(shí)負(fù)起對(duì)社區(qū)建設(shè)的規(guī)劃、指導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)的職能。積極創(chuàng)造政府依法行政、社區(qū)依法自治、居民積極參與的社區(qū)建設(shè)新局面。二是積極培育和健全社區(qū)民主自治機(jī)制。要在社區(qū)內(nèi)推行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，逐步實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督。通過(guò)制定“社區(qū)章程”和“公民公約”等行之有效的方式，確定社區(qū)成員在社區(qū)中的主人翁地位，拓寬居民參與管理、民主監(jiān)督的渠道。要引入“下評(píng)上”、“民評(píng)官”的形式，建立健全社區(qū)民主監(jiān)督機(jī)制。三是引入市場(chǎng)機(jī)制發(fā)展社區(qū)各項(xiàng)事業(yè)。要按照政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、企業(yè)運(yùn)作、百姓受益的思路發(fā)展社區(qū)事業(yè)。要研究制定政策，改變單純靠政府推動(dòng)各項(xiàng)事業(yè)的老辦法，調(diào)動(dòng)多元投資主體的積極性，運(yùn)用多種形式發(fā)展社區(qū)事業(yè)。鼓勵(lì)有實(shí)力、有信譽(yù)的大中型企業(yè)參與社區(qū)事業(yè)，鼓勵(lì)發(fā)展居民自辦的股份合作制服務(wù)企業(yè)，鼓勵(lì)下崗職工興辦個(gè)體私營(yíng)企業(yè)。要積極探索服務(wù)設(shè)施共建、社區(qū)資源共享的路子，引導(dǎo)社區(qū)成員單位把已有的服務(wù)性設(shè)施向社會(huì)開放，由開放發(fā)展到與
社會(huì)聯(lián)辦，再過(guò)渡到以社會(huì)興辦為主，逐步形成社區(qū)服務(wù)業(yè)資源共享、加快發(fā)展的良性機(jī)制。西城區(qū)西長(zhǎng)安街街道，把過(guò)去經(jīng)營(yíng)不太景氣的小旅店，經(jīng)過(guò)改造，引入民營(yíng)經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)，開展養(yǎng)老服務(wù)，效果很好。各街道這樣的卡拉0k廳、小飯館很多，都可以改造成社區(qū)服務(wù)的資源。
第五，突出社區(qū)建設(shè)的工作重點(diǎn)。在調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)，盡管社區(qū)建設(shè)工作任務(wù)很多，但人民群眾最關(guān)心、反映最強(qiáng)烈的是要有一個(gè)安全穩(wěn)定的社會(huì)秩序，有一個(gè)方便快捷的服務(wù)體系，有一個(gè)整潔舒適的居住環(huán)境，有一個(gè)文明和諧的人際關(guān)系和健康向上的文化氛圍。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，社區(qū)建設(shè)應(yīng)結(jié)合群眾的這些愿望和要求，重點(diǎn)在以下幾個(gè)方面實(shí)現(xiàn)突破：
一是全力維護(hù)社區(qū)的安全穩(wěn)定。要在構(gòu)建新的體制上下功夫，重點(diǎn)是搞好專群結(jié)合，開展群防群治。要建立健全以公安部門負(fù)責(zé)、政府專業(yè)管理與社區(qū) 二是要大力發(fā)展社區(qū)服務(wù)。重點(diǎn)是完善服務(wù)設(shè)施，拓寬服務(wù)領(lǐng)域，提高服務(wù)質(zhì)量，不斷滿足社區(qū)成員多層次、多樣化的服務(wù)需求。要拓寬投入渠道，建立和完善市、區(qū)(縣)、街、居四級(jí)社區(qū)服務(wù)設(shè)施和信息網(wǎng)絡(luò)，規(guī)范整合服務(wù)機(jī)構(gòu)和服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)。要繼續(xù)重點(diǎn)開展面向老年人、兒童、殘疾人、社會(huì)貧困戶、優(yōu)撫對(duì)象的社會(huì)救助和福利服務(wù)，面向居民的便民利民服務(wù)，面向社區(qū)單位的社會(huì)化服務(wù)，面向失業(yè)人員的就業(yè)服務(wù)、下崗職工的再就業(yè)服務(wù)和社會(huì)保障社會(huì)化服務(wù)。要充分利用現(xiàn)有資源，通過(guò)投資入股、合作經(jīng)營(yíng)等形式，拓展社區(qū)服務(wù)，在社區(qū)內(nèi)形成社會(huì)福利服務(wù)、社區(qū)互助服務(wù)與市場(chǎng)服務(wù)相結(jié)合的多類型多層次廣覆蓋的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，逐步實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、幼有所托、孤有所撫、殘有所助、貧有所濟(jì)、難有所幫。
三是要發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生。建立和健全社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)組織，抓好疾病預(yù)防、醫(yī)療、保健、康復(fù)、健康教育和
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