農(nóng)民工社會保障問題研究報(bào)告

農(nóng)民工社會保障問題是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的關(guān)鍵問題之一，妥善解決農(nóng)民工社會保障問題是構(gòu)建和諧社會和可持續(xù)發(fā)展的需要，也是維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益，鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)的政治任務(wù)。為促進(jìn)對農(nóng)民工社會保障問題的認(rèn)識，人力資源和社會保障農(nóng)民工社會保障專題組日前為本報(bào)提供了一份關(guān)于農(nóng)民工社會保障問題調(diào)研報(bào)告。

該報(bào)告以翔實(shí)的數(shù)據(jù)和權(quán)威的論證描述了農(nóng)民工社會保障的現(xiàn)狀，以及各種導(dǎo)致農(nóng)民工參保難的主要原因，并對其進(jìn)行了透徹分析。同時，提出了解決農(nóng)民工社會保障問題的基本思路和政策建議。

農(nóng)民工是我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)中重要的生力軍，是國家的寶貴資源，為我國改革開放以來經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。妥善解決農(nóng)民工急需的社會保障問題，不僅是解決“三農(nóng)”問題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的需要，也是維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益，鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)和構(gòu)建和諧社會的政治任務(wù)。

農(nóng)民工社會保障現(xiàn)狀

(一)背景

目前，全國外出務(wù)工的農(nóng)民工總量規(guī)模巨大。據(jù)原勞動和社會保障部快速調(diào)查和分析，2005年5月我國農(nóng)村勞動力外出務(wù)工的規(guī)模約為1．2億人，進(jìn)城農(nóng)民工約為l億，跨省流動就業(yè)的農(nóng)民工約為6000萬(按照外出務(wù)工的農(nóng)村勞動力80％進(jìn)入城鎮(zhèn)、50％跨省流動的假設(shè)估算)。

農(nóng)民工最顯著的特點(diǎn)是流動性大，不僅往返流動于城鄉(xiāng)之間，并在單位之間、城鎮(zhèn)之間頻繁地變動工作崗位，而且外出的人群每年都在不斷變動，新老農(nóng)民工進(jìn)行著代際更替。農(nóng)民工總量一直保持不斷擴(kuò)大的趨勢，從農(nóng)民工就業(yè)類型看，有的屬于正規(guī)就業(yè)，相當(dāng)部分已成為企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)骨干，這些農(nóng)民工有明顯的城市化傾向，渴望長期留在城鎮(zhèn)工作和生活，但現(xiàn)在的城鎮(zhèn)公共服務(wù)系統(tǒng)仍不能做到平等對待；有的屬于靈活就業(yè)，工作極不穩(wěn)定，隨時可能返鄉(xiāng)。從就業(yè)的行業(yè)分布看，據(jù)原勞動和社會保障部統(tǒng)計(jì)，在第二產(chǎn)業(yè)中農(nóng)民工占全部從業(yè)人員的58％，其中在加工制造業(yè)中占68％，在建筑業(yè)中接近80％；第三產(chǎn)業(yè)中的批發(fā)、零售、餐飲業(yè)中，農(nóng)民工占到52％以上。顯而易見，農(nóng)民工已成為我國產(chǎn)業(yè)工人的主力軍。

(二)現(xiàn)行社會保險(xiǎn)制度沒有排斥正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工

對于在用人單位正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工參加社會保障問題，雖然國家尚未為其建立專門的制度，但在《勞動法》實(shí)施后，進(jìn)入城鎮(zhèn)用人單位的農(nóng)民工原則上也同樣適用該法，應(yīng)當(dāng)參加法定的基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會保險(xiǎn)�？梢哉f，現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本社會保險(xiǎn)制度在制度層面并不排斥正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工，這部分人員參加各險(xiǎn)種的通道是敞開的。

(三)農(nóng)民工參保率普遍偏低

1.養(yǎng)老保險(xiǎn)。《勞動法》和1997年《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，以及2001年勞動保障部《關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策有關(guān)問題的通知》，對農(nóng)民合同制工人參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)作出了明確規(guī)定。

目前，農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的總體參保率為15％左右。部分地區(qū)如廣東、大連參保率也僅達(dá)到20％左右。

農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的形式主要有以下3種：

一是進(jìn)入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。多數(shù)地區(qū)規(guī)定農(nóng)民工和城鎮(zhèn)職工一樣，參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，個別地區(qū)在繳費(fèi)比例(費(fèi)率)上有所差別。如浙江省實(shí)行“低門檻進(jìn)入、低標(biāo)準(zhǔn)享受”的辦法，將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，參保企業(yè)和個人的繳費(fèi)比例分別降至12％和4％。但農(nóng)民工參保率仍然很低，到2003年末全省實(shí)際參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工約150萬人，不到農(nóng)民工總數(shù)的20％。不僅參保率低，并且參保者中能夠達(dá)到15年以上繳費(fèi)并工作到退休年限享受養(yǎng)老待遇的人數(shù)更少。

二是實(shí)施新的農(nóng)民工專項(xiàng)保險(xiǎn)制度。上海市、成都市為外來務(wù)工人員建立了綜合保險(xiǎn)制度，包括了老年補(bǔ)貼、工傷(或者意外傷害)和住院醫(yī)療三項(xiàng)保險(xiǎn)待遇。上海市要求凡用人單位使用的外來從業(yè)人員和無單位的外來從業(yè)人員，都要繳納綜合保險(xiǎn)費(fèi)(用人單位使用的外來從業(yè)人員由單位繳納，無單位的外來從業(yè)人員由自己繳納)。除外地施工企業(yè)外，綜合保險(xiǎn)費(fèi)率為12.5％，費(fèi)基為上年度該市職工月平均工資的60％，其中的7％為養(yǎng)老補(bǔ)貼，總費(fèi)率負(fù)擔(dān)僅為城鎮(zhèn)職工的l／4。綜合保險(xiǎn)由勞動保障部門管理，商業(yè)保險(xiǎn)公司運(yùn)作。成都市的費(fèi)率為20％；費(fèi)基分成幾檔，從社平工資的60％到200％不等，可選擇；繳費(fèi)由單位和個人共同承擔(dān)，且由勞動保障部門經(jīng)辦。農(nóng)民工專項(xiàng)保險(xiǎn)費(fèi)率相對較低，基金封閉管理，在當(dāng)?shù)赝菩邢鄬Ρ容^順利。

三是參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)。據(jù)調(diào)查，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(現(xiàn)已基本改制為民營或股份制企業(yè)，下同)高度發(fā)達(dá)而著稱的蘇南地區(qū)，其鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工多為本地和外地的農(nóng)民工。這些職工大多數(shù)未參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會養(yǎng)老保險(xiǎn)，但本地農(nóng)民工參加了當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，而外地農(nóng)民工則未參加任何保險(xiǎn)。近年來，部分已參加農(nóng)保的本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工已經(jīng)并且正在由農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。山西省也于今年將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的農(nóng)民工納入了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作的城鎮(zhèn)職工則進(jìn)入現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工社會保險(xiǎn)制度。

2.失業(yè)保險(xiǎn)�！妒�業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定，城鎮(zhèn)企事業(yè)單位招用的農(nóng)民合同制工人應(yīng)當(dāng)參加失業(yè)保險(xiǎn)，與城鎮(zhèn)職工不同的是，對農(nóng)民合同制工人，個人不繳費(fèi)。單位招用的農(nóng)民合同制工人連續(xù)工作滿1年，勞動合同期滿未續(xù)訂或者提前解除勞動合同的，只要本單位已繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，即由社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)根據(jù)其工作時間長短，向其支付一次性生活補(bǔ)助金。補(bǔ)助的辦法和標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。

當(dāng)前的主要問題：一是用人單位為降低用工成本不愿為農(nóng)民工參保繳費(fèi)，農(nóng)民工本人不敢主張權(quán)利；二是農(nóng)民工流動性強(qiáng)，如果在一個單位工作不滿1年，按政策不能享受相關(guān)待遇，影響了參保積極性；三是農(nóng)民工流動方向不確定性強(qiáng)，在一些地區(qū)數(shù)量較大，時間上往往也很集中，如果轉(zhuǎn)移失業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系，經(jīng)辦工作難度很大。

3.醫(yī)療保險(xiǎn)。在醫(yī)療保險(xiǎn)政策上，國家允許農(nóng)民工與其他城鎮(zhèn)勞動者同樣參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)，并享受基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇。按照1998年《國務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》，與城鎮(zhèn)用人單位建立勞動關(guān)系的農(nóng)民工，可以參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)。原勞動和社會保障部2003年和2004年分別印發(fā)《關(guān)于城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于推進(jìn)混合所有制企業(yè)和非公有制經(jīng)濟(jì)組織從業(yè)人員參加醫(yī)療保險(xiǎn)的意見》等文件，進(jìn)一步明確了農(nóng)民工參加醫(yī)療保險(xiǎn)的有關(guān)政策。一些外來務(wù)工人員較多的珠江三角洲、長江三角洲等地區(qū)，針對農(nóng)民工流動性大、管理困難以及參保積極性不高等問題，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，采取了兩種辦法促進(jìn)農(nóng)民工參保：一是針對外來工單獨(dú)實(shí)行住院醫(yī)療保險(xiǎn)。如深圳市規(guī)定，由用人單位按本市上年底職工平均工資的1％繳費(fèi)，單獨(dú)建立外來工住院醫(yī)療保險(xiǎn)。目前，已有近100萬外來工參保。二是針對外來從業(yè)人員推行綜合社會保險(xiǎn)。如前面所講上海、成都之例，養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷捆綁式參保，解決外來從業(yè)人員的醫(yī)療保障問題。從全國范圍看，大多數(shù)農(nóng)民工還沒有參加醫(yī)療保險(xiǎn)。平均參保率為10％左右。已參保的農(nóng)民工盡管可以享受醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷，但是由于只報(bào)銷超出起付線部分的一定比例，農(nóng)民工仍然要自付一部分，對于難以承受自付部分的人來講，實(shí)際上也享受不到相應(yīng)的待遇。

4.工傷保險(xiǎn)。按照《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定，各類用人單位都應(yīng)為其員工參加工傷保險(xiǎn)，因此，在各類企業(yè)就業(yè)的農(nóng)民工依法都是工傷保險(xiǎn)的覆蓋對象，在制度上、待遇上農(nóng)民工與城鎮(zhèn)勞動者享受完全同等的待遇，未受任何歧視。工傷保險(xiǎn)費(fèi)平均繳費(fèi)率一般為職工工資總額的1％左右(不同行業(yè)因工傷保險(xiǎn)費(fèi)使用、工傷發(fā)生率、職業(yè)病危害程度即工傷風(fēng)險(xiǎn)程度不同而確定的行業(yè)基準(zhǔn)費(fèi)率有所不同，分為0．5％、1％、2％三類)，由用人單位繳納，農(nóng)民工個人不繳費(fèi)。目前，全國城鎮(zhèn)企業(yè)職工參加工傷保險(xiǎn)的人數(shù)為7000多萬人，其中已有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民工參加了工傷保險(xiǎn)。隨著擴(kuò)面力度的加大，農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)權(quán)益將得到相應(yīng)的保障。

5.生育保險(xiǎn)。目前，農(nóng)民工基本未參加生育保險(xiǎn)。

除社會保險(xiǎn)外，現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會救助體系也只覆蓋城鎮(zhèn)戶籍人口，農(nóng)民工由于沒有在輸入地落戶，雖然與當(dāng)?shù)厝送瑯訛檩斎氲氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展作貢獻(xiàn)，卻享受不到最低生活保障或其他方面的任何救助，在因失業(yè)、疾病、意外傷害生活陷入困境時，往往孤立無助。

存在的主要問題及分析

目前，農(nóng)民工參加養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)還存在比較突出的問題。其中，既有農(nóng)民工就業(yè)狀態(tài)不穩(wěn)定而難參保等客觀存在的問題，也有農(nóng)民工對現(xiàn)行制度缺乏信任，用人單位怕參保增加人工成本，地方政府擔(dān)心推進(jìn)農(nóng)民工參保會影響本地投資環(huán)境等主觀方面的問題，還有現(xiàn)行制度不適合農(nóng)民工(如門檻高、難轉(zhuǎn)移等)方面的問題。

(一)農(nóng)民工就業(yè)狀態(tài)不穩(wěn)定導(dǎo)致參保困難

在城鎮(zhèn)就業(yè)的大多數(shù)農(nóng)民工沒有穩(wěn)定工作。據(jù)原勞動和社會保障部調(diào)查，農(nóng)民工在一個單位工作以上的只占20％～30％。由于技能不高，又面對工資低、勞動強(qiáng)度大，且受到不平等對待，為尋找更好工作機(jī)會，多數(shù)人頻繁流動。這一方面使經(jīng)辦的工作量倍增；另一方面，在農(nóng)民工社保關(guān)系不便轉(zhuǎn)移的情況下，增加了管理難度，凸現(xiàn)現(xiàn)有的信息系統(tǒng)不能適應(yīng)需要；此外，高流動性還導(dǎo)致單位和本人都缺乏參保積極性，也給勞動保障部門繳費(fèi)基數(shù)核定及監(jiān)察執(zhí)法等工作帶來困難。

(二)農(nóng)民工、用人單位和地方政府各有顧慮

農(nóng)民工對現(xiàn)行社會保險(xiǎn)制度缺乏信任，對自己以后能否享受養(yǎng)老待遇心存疑慮和擔(dān)心。由于現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)定按月享受基本養(yǎng)老金的最低繳費(fèi)年限為15年，而農(nóng)民工流動頻繁，如果不能實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移接續(xù)，多數(shù)很難達(dá)到該年限標(biāo)準(zhǔn)。有的地方還規(guī)定退休前5年必須到該地參保，這實(shí)際上把農(nóng)民工的養(yǎng)老問題排除在外。所以農(nóng)民工在離開參保地時普遍不愿將錢放在社保機(jī)構(gòu)，一般都選擇退保。這實(shí)際反映出農(nóng)民工對現(xiàn)行社會保險(xiǎn)制度的不了解和不信任。農(nóng)民工所在單位多為民營企業(yè)、外資企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及個體工商戶，主要集中在建筑、餐飲、服裝等技術(shù)含量較低的勞動密集型行業(yè)。這些用人單位為追求利潤，千方百計(jì)減少人工成本，主觀上也不愿為農(nóng)民工參加社會保險(xiǎn)，強(qiáng)調(diào)企業(yè)技術(shù)含量低，產(chǎn)品附加值不高，只能維持低成本競爭，如果按照城鎮(zhèn)企業(yè)社會保險(xiǎn)辦法為農(nóng)民工繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)，單位負(fù)擔(dān)過重，擔(dān)心會因此影響本企業(yè)的市場競爭力和經(jīng)濟(jì)效益。

一些地方政府對推進(jìn)農(nóng)民工參保也有顧慮，主要擔(dān)心繳費(fèi)會影響本地的投資環(huán)境，把好不容易招商引資引來的資方嚇跑了，從而影響本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和為官一任的政績。

(三)社保制度門檻高、轉(zhuǎn)移難，導(dǎo)致農(nóng)民工權(quán)益難以保障

現(xiàn)行制度主要是針對城市原國企職工設(shè)計(jì)的，明顯不適合農(nóng)民工。主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。

1.費(fèi)率過高。由于承擔(dān)國有企業(yè)歷史遺留問題的負(fù)擔(dān)，企業(yè)繳納的基本養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)三項(xiàng)保險(xiǎn)費(fèi)平均為工資總額的28％，個人繳費(fèi)為11％，企業(yè)和農(nóng)民工個人普遍感到負(fù)擔(dān)太重。據(jù)原勞動和社會保障部抽樣調(diào)查，1998年全國制造業(yè)企業(yè)繳納的社會保險(xiǎn)費(fèi)相當(dāng)于人均工資總額的27.4％，占其人工成本的17.4％，而人工成本總額相當(dāng)于成本費(fèi)用總額的12.9％。也就是說，企業(yè)參加社會保險(xiǎn)將增加其總成本約2.24個百分點(diǎn)。由于費(fèi)率過高，形成了高門檻，影響了單位和農(nóng)民工個人參保的積極性。

2.社會保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)難。養(yǎng)老和醫(yī)療等主要的社會保險(xiǎn)制度被分割在2000多個統(tǒng)籌單位(多為縣市級統(tǒng)籌)內(nèi)運(yùn)行，各統(tǒng)籌單位之間政策不統(tǒng)一，難以互聯(lián)互通，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系無法轉(zhuǎn)移接續(xù)�，F(xiàn)行轉(zhuǎn)移政策以及管理手段不適應(yīng)農(nóng)民頻繁流動的需要。農(nóng)民工流動性大，不僅在同一個城市頻繁地變動工作崗位，而且還經(jīng)常跨地域流動，以及階段性轉(zhuǎn)入非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè)。由于外來農(nóng)民工一般來自不發(fā)達(dá)地區(qū)，其戶口所在地的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一般沒有建立，已經(jīng)建立的也還很不健全。一旦他們離開原工作的城市，其養(yǎng)老保險(xiǎn)個人賬戶難以轉(zhuǎn)回原籍，農(nóng)民工的社保關(guān)系轉(zhuǎn)移困難。

3.退保實(shí)際上損害了農(nóng)民工權(quán)益。由于現(xiàn)行政策允許農(nóng)民工退保，結(jié)果導(dǎo)致農(nóng)民工流動時反復(fù)參保、退保，有的甚至在同一地區(qū)更換工作單位時也先退保、再參保。廣東省有的地區(qū)農(nóng)民工退保率達(dá)95％以上。退保使農(nóng)民工只參保、不受惠，不僅直接損害了農(nóng)民工享受社會保障的對等權(quán)益，而且反過來又影響了用人單位的參保積極性。這種狀況也影響了政府的形象。