關于農村社保體系情況報告
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：
我受國務院委托，向全國人大常委會報告農村社會保障體系建設情況，請予審議。
一、農村社會保障體系建設進展情況
我們黨和國家歷來高度重視農村群眾的生產生活。改革開放特別是黨的十六大以來，黨中央、國務院作出了一系列重大決策部署，著力推進農村社會保障工作。目前，以農村最低生活保障制度、新型農村合作醫(yī)療制度、農村醫(yī)療救助制度、農村五保供養(yǎng)制度、自然災害生活救助制度等為主要內容的農村社會保障體系初步形成，被征地農民、農民工社會保障工作取得了長足進展，一些地方還探索開展了農村養(yǎng)老保險試點，初步保障了農村群眾基本生活。
(一)農村最低生活保障制度基本建立。這項制度是對傳統(tǒng)農村社會救濟的創(chuàng)新，20世紀90年代中期試點后，逐步在有條件的地區(qū)推廣。2007年，國務院印發(fā)了《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，加快了這項制度的建設步伐。目前已全面覆蓋有農業(yè)人口的縣(市、區(qū))，正向應保盡保邁進。截至 2008年底，已將4284.3萬人納入農村低保，還有63.2萬農村人口享受傳統(tǒng)的農村社會救濟，686.5萬人次享受農村臨時生活救助。
(二)新型農村合作醫(yī)療制度建設全面建立。個人繳費、集體補助、政府資助相結合的新型農村合作醫(yī)療制度，于2003年開始試點和推廣，到2008年底已全面覆蓋有農業(yè)人口的縣(市、區(qū))，參合農民達8.15億人，參合率為91.5%，提前兩年完成目標。全國累計15億人次享受到補償，補償基金支出 1253億元。其中有1.1億人次享受到住院補償、11.9億人次享受到門診補償，對2億人次進行了健康體檢。參合農民次均住院補償金額從試點初期的 690元提高到1066元。
(三)探索建立農村養(yǎng)老保險制度。我國從20世紀90年代開始農村養(yǎng)老保險試點，后因客觀條件制約而停頓。近年來，隨著經濟和社會發(fā)展水平的提高，一些地方開始探索不同形式的農村養(yǎng)老保險制度。目前，有關部門正按照黨的十七屆三中全會關于建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新型農村社會養(yǎng)老保險制度要求，研究推進新型農村社會養(yǎng)老保險制度建設的指導意見。
(四)農村救災能力不斷提高。我國農村自然災害多、受災地域廣、受災人口多、損失比較重。近年來，隨著救災應急響應、災民生活救助、災后恢復重建、備災減災、社會動員等機制的逐步建立和完善，農村救災能力不斷提高，歷年救災工作扎實有效，特別是奪取了去年抗擊低溫雨雪冰凍災害和汶川地震災害的勝利。 2008年，緊急轉移安置災民2682.2萬人，救濟災民8000多萬人次。
(五)農村社會福利事業(yè)逐步發(fā)展。20世紀五、六十年代，各地相繼建設了以集中供養(yǎng)農村孤老對象為主的敬老院，一些地方還興建了集中供養(yǎng)在鄉(xiāng)老復退軍人的光榮院。近年來，在認真履行政府責任的同時，積極引導社會力量舉辦農村社會養(yǎng)老機構，農村社會福利事業(yè)逐步發(fā)展壯大。截至2008年底，全國農村敬老院有29452個，收養(yǎng)孤老、孤殘、孤兒158.1萬人；光榮院有1336個，收養(yǎng)4萬人。
另外，不斷提高在鄉(xiāng)老復員軍人、帶病回鄉(xiāng)退伍軍人補助標準，農村優(yōu)待撫恤工作進一步加強。逐步改善農村殘疾人服務設施，給生活困難的農村老黨員發(fā)放定期補助，今年春節(jié)向農村困難群眾發(fā)放了一次性生活補貼。
(六)農村五保供養(yǎng)制度繼續(xù)完善。20世紀50年代，我國開始建立以保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬為基本內容的農村五保供養(yǎng)制度，這是新中國第一項農村社會保障制度。改革開放以來，農村五保供養(yǎng)制度不斷完善。2006年修訂《農村五保供養(yǎng)工作條例》，使這項制度實現(xiàn)了從農民互助共濟向政府財政保障為主的重大轉變。2008年底，全國農村五保對象有543.4萬人，基本實現(xiàn)了應保盡保。
(七)農村醫(yī)療救助制度建設順利推進。農村醫(yī)療救助是政府對患病且無力就醫(yī)的貧困農民的醫(yī)療費用給予適當補助的制度。這項制度從2003年底開始推行，進展比較順利，目前已全面覆蓋有農業(yè)人口的縣(市、區(qū))。農村醫(yī)療救助制度建立以來，累計直接救助2024.1萬人次，累計資助9458.3萬人參加新型農村合作醫(yī)療。
(八)被征地農民社會保障工作扎實推進。近年來，進一步規(guī)范了被征地農民社會保障的對象范圍、資金來源和待遇水平，實行了社會保障資金不落實不得批準征地、同地同價和先保后征的措施。截至2008年底，有1300多萬被征地農民得到了不同形式的社會保障。
(九)農民工社會保障工作取得長足進展。目前，我國農民工總數約為2.3億人，其中在城市就業(yè)的約1.4億人，與用人單位有勞動關系的7000多萬人。截至2008年底，全國有2400多萬農民工參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，4200多萬農民工參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險，4900多萬農民工參加工傷保險，1500多萬農民工參加失業(yè)保險。
近年來，財政用于農村社會保障方面的投入不斷增加。按照科學發(fā)展觀和“五個統(tǒng)籌”的要求，財政支出從主要針對城市逐步轉向城鄉(xiāng)兼顧，支持包括農村社會保障在內的各項農村社會事業(yè)發(fā)展。據統(tǒng)計，2003—2008年中央財政共安排新型農村合作醫(yī)療補助資金416億元，農村醫(yī)療救助資金66.6億元，自然災害生活救助資金745億元，并在對地方就業(yè)補助資金中統(tǒng)籌考慮安排了農民工就業(yè)服務、職業(yè)培訓和職業(yè)技能鑒定補貼等資金。2007年中央財政安排30億元補助資金支持財政困難地區(qū)建立農村最低生活保障制度，2008年中央財政補助規(guī)模增加到93.6億元，并在計算農村稅費改革轉移支付時考慮了五保供養(yǎng)這一因素，幫助地方解決五保供養(yǎng)資金來源問題。
二、農村社會保障體系建設面臨的主要問題
現(xiàn)階段，我國農村社會保障體系還不夠健全，存在一些需要認真研究解決的問題，主要是：
(一)發(fā)展不夠平衡。五保供養(yǎng)制度歷史悠久、相對規(guī)范，最低生活保障、新型農村合作醫(yī)療、醫(yī)療救助等制度建立不久，被征地農民社會保障和農民工社會保險等制度建設正在逐步推進，新型農村社會養(yǎng)老保險制度還處于試點起步階段。區(qū)域統(tǒng)籌不夠，東、中、西部的農村社會保障水平差距較大。城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調，農村社會保障事業(yè)發(fā)展明顯滯后，農村社會福利服務設施嚴重匱乏。
(二)制度建設滯后。受經濟社會發(fā)展水平、城鄉(xiāng)二元結構、制度建設起步較晚等因素制約，我國農村社會保障事業(yè)總體相對滯后，保障面較窄，保障水平偏低，一些政策措施剛性不強，資金難以得到有力保證，與實際需要有一定差距，部分地區(qū)還存在政策落實不到位等問題。特別是農村社會保險籌資機制不健全，籌資成本和組織管理成本較高，影響了農民參保積極性，一定程度上制約了農村社會保障水平的提高。
(三)法制化水平不高。目前，我國農村社會保障工作，只有《農村五保供養(yǎng)工作條例》這一部專門法規(guī)，其余工作停留在政策層面，尚未上升到法律法規(guī)高度，缺乏必要的法律依據和保證，致使現(xiàn)階段農村社會保障工作的法制化、規(guī)范化水平不高。
(四)政策配套、信息共享不夠。農村社會保障方面的制度銜接、政策配套不夠，信息溝通和共享程度不高，協(xié)調協(xié)作需要進一步加大，整體推進合力需要進一步增強。
(五)基層管理薄弱。受諸多因素制約，農村基層社會保障管理機構不健全、工作力量薄弱、設施條件簡陋等問題比較突出。比如，全國平均每名縣級新農合經辦人員要負責3萬名左右農民的參合經辦工作，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有專門的社會保障機構，負責多項社會保障工作的民政崗位僅配備1名助理員，有的還是兼職。由于管理水平較低，制度不完善，農村社會保障在資格審核、資金發(fā)放等方面存在不夠規(guī)范、隨意性較大的問題。
(六)事權劃分及其財政支出責任不明確。對上級政府和下級政府支出責任缺乏合理界定，不利于更好地調動各級政府發(fā)展農村社會保障事業(yè)的積極性，出現(xiàn)下級依賴上級、地方依賴中央的現(xiàn)象。
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三、農村社會保障體系建設下一步工作打算
目前，我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的重要時期，人民生活總體上達到小康水平，但我國仍有數量龐大的農業(yè)人口，農村貧困人口有4000多萬。黨的十七大確立了到2020年絕對貧困現(xiàn)象基本消除、人人享有基本生活保障的目標，提出了著力保障和改善民生、加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的要求，但農村社會保障工作基礎仍然薄弱，最需要加強；農村社會保障事業(yè)發(fā)展仍然滯后，最需要扶持；農民群眾生活困難問題仍然比較突出，最需要加快解決。在全面建設小康社會的進程中，在以工促農、以城帶鄉(xiāng)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要階段，特別是在當前遭受國際金融危機沖擊、大量農民工返鄉(xiāng)、農村居民收入增長放緩的形勢下，切實加強農村社會保障體系建設，不僅必要，而且緊迫。
今后一段時間的農村社會保障工作，需要按照廣覆蓋、�；�、多層次、可持續(xù)的原則，以解決制度缺失問題為重點，繼續(xù)健全和規(guī)范各項保障制度，逐步擴大覆蓋面，不斷提高保障水平，著力從體系層面進行銜接配套，增強推進合力。具體要切實抓好以下幾個方面的工作：
農村最低生活保障方面：一是繼續(xù)加大工作力度，將符合條件的`農村困難群眾全部納入保障范圍，實現(xiàn)應保盡保；二是規(guī)范農村低保標準的制定，既能保障農村困難群眾基本生活，確保低保對象基本生活，又不超越當地經濟發(fā)展水平；三是對有重病重殘人員、高齡老人、兒童的低保家庭，以及缺乏勞動力、單親家庭，予以適當照顧；四是根據家庭結構變化、人口變化、實際收入水平變化等情況，對農村低保對象實行動態(tài)管理。此外，關注低保邊緣群體和農民工家庭的困難，將救助政策適當惠及這些困難群眾。
新型農村合作醫(yī)療方面：一是逐步提高新農合保障水平，2010年各級財政對新農合的補助標準提高到每人每年 120元，并適當提高個人繳費標準；二是規(guī)范新農合基金管理，提高基金使用效率，確保當年統(tǒng)籌基金結余不超過當年統(tǒng)籌基金總額的15%，累計結余不超過當年統(tǒng)籌基金總額的25%；三是建立方便快捷的農民個人繳費方式，健全與經濟社會發(fā)展和農民增收協(xié)調一致的動態(tài)籌資機制，確保各級財政補助資金及時足額到位；四是完善和規(guī)范新農合統(tǒng)籌補償方案，逐步提高封頂線和醫(yī)療費用補償比例，加快推進門診統(tǒng)籌；五是健全管理經辦體系，加強信息化建設，提高管理經辦能力，進一步加強定點醫(yī)療機構監(jiān)管，規(guī)范醫(yī)療服務機構行為，控制醫(yī)療費用不合理增長。
新型農村社會養(yǎng)老保險方面：按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的要求，研究出臺新型農村社會養(yǎng)老保險制度試點指導意見，并選擇全國10%的縣(市、區(qū))積極穩(wěn)妥地開展試點工作。
農村救災方面：一是繼續(xù)完善救災應急的體制機制，進一步提高農村救災工作的時效性；二是及時將生活困難的災民納入受災群眾冬春臨時生活救助范圍，將因災造成長期生活困難符合條件的災民納入最低生活保障，切實保障農村災民基本生活；三是認真落實恢復重建補助政策，確保今年基本完成因災倒塌和嚴重損毀農房重建任務；四是動員和組織農村災民開展生產自救、勞務輸出和互助互濟，解決或緩解災害帶來的生活困難。
農村社會福利服務事業(yè)發(fā)展方面：一是積極應對人口老齡化，在切實保障農村孤老生活權益的基礎上，發(fā)展適度普惠型農村老年福利服務事業(yè)，加快形成以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為骨干的農村養(yǎng)老服務體系，讓更多的農村老年人享受到與經濟社會發(fā)展水平相適應的社會福利服務；二是全面落實孤兒基本生活、教育、醫(yī)療、就業(yè)等方面的福利政策，進一步提高孤兒養(yǎng)育水平；三是加強農村殘疾預防和殘疾人康復工作，促進農村殘疾人事業(yè)發(fā)展；四是增加政府投入，加大彩票公益金資助力度，進一步引導和組織社會力量參與，切實加強敬老院、光榮院和殘疾人服務設施建設，努力滿足日益增長的農村社會福利服務需求。
農村五保供養(yǎng)方面：一是深入貫徹《農村五保供養(yǎng)工作條例》，進一步將符合供養(yǎng)條件的農村五保對象納入保障范圍；二是堅持集中供養(yǎng)與分散供養(yǎng)相結合，適度提高集中供養(yǎng)率，著力改善散居五保對象居住條件，進一步完善農村五保供養(yǎng)服務；三是堅持“按標施�！�，以不低于當地農村居民平均生活水平的原則核定農村五保供養(yǎng)標準，進一步改善農村五保對象生活。
農村醫(yī)療救助方面：一是在確保把農村低保對象和五保對象納入救助范圍的基礎上，逐步將農村其他經濟困難家庭人員納入保障范圍，穩(wěn)步擴大覆蓋面；二是針對救助對象困難情況和基本醫(yī)療需求，制定科學合理的醫(yī)療補助標準，進一步提高醫(yī)療救助比例；三是堅持以住院救助為主，同時兼顧門診救助，適當擴大救助病種；四是簡化醫(yī)療救助手續(xù)和程序，方便救助對象日常門診和購藥。
被征地農民社會保障方面：一是適當提高征地補償標準，確保被征地農民生活水平不下降；二是完善征地安置政策，著力解決被征地農民就業(yè)問題；三是地方政府可從土地出讓金中劃出專門資金用于補助被征地農民社會保障支出；四是加強督查工作，建立責任追究制度。
農民工社會保險方面：一是按照“低費率、廣覆蓋、可轉移、能銜接”的原則，制定實施農民工參加養(yǎng)老保險辦法，著力提高參保率；二是在城鎮(zhèn)用人單位就業(yè)的農民工參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險，有困難的可自愿參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)�；驊艏氐男罗r合；三是計劃用兩年時間將有勞動關系的農民工基本納入工傷保險，開展工傷預防和工傷康復試點工作；四是加大農民工失業(yè)保險工作力度，繼續(xù)擴大覆蓋范圍。
四、加強農村社會保障體系建設的措施
農村社會保障體系建設責任重大，任務繁重。需要加強組織領導，采取切實措施，確保有效推進。
(一)健全法律法規(guī)。社會保險法、社會救助法已列入十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃一類項目，建議待國務院提請審議后加快這兩部法律立法進程。同時，國務院將抓緊制定救災條例、新型農村合作醫(yī)療條例等行政法規(guī)。到2020年，力爭使農村社會保障工作基本做到有法可依、有章可循。
(二)加大資金投入。統(tǒng)籌經濟社會發(fā)展水平、農村居民基本生活需求、消費者物價指數、財政承受能力等因素，努力增加農村社會保障資金投入，切實保障農村困難群眾基本生活。當前，注意把農村社會保障資金，作為拉動內需、保障民生的重點來投入。堅持事權財權統(tǒng)一，更加科學地劃分事權財權，合理確定中央和地方的保障責任。加強對農村社會保障經費管理與監(jiān)督，確保�？顚Ｓ�。
(三)加強協(xié)調協(xié)作。農村社會保障體系建設，涉及部門多、政策法規(guī)多、工作環(huán)節(jié)多，需要切實加強協(xié)調協(xié)作。通過適當形式，加快形成各司其職、各負其責、分工合作、齊抓共管的工作機制，增進互聯(lián)、互動、互補，增強推進合力，確保工作責任到位、政策落實到位、措施保障到位。加強各項農村社會保障制度之間的銜接，加強農村社會保障與就業(yè)再就業(yè)政策、農村扶貧開發(fā)等之間的配套，形成梯次保障結構，提高整體保障效能。
(四)注重統(tǒng)籌平衡。繼續(xù)認真做好農村低保、新型農村合作醫(yī)療、自然災害生活救助、社會福利、農村五保供養(yǎng)、農村醫(yī)療救助等工作，切實加快新型農村社會養(yǎng)老保險、農民工社會保險、被征地農民社會保障工作推進步伐。鼓勵東部地區(qū)帶動和幫助中西部地區(qū)發(fā)展，加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的扶持力度。加快破除城鄉(xiāng)二元體制，更加注重發(fā)展農村社會保障事業(yè)，努力縮小城鄉(xiāng)差別。
(五)強化基層管理和服務。鼓勵地方結合實際改革創(chuàng)新，加強基層社會保障經辦機構建設。加快政府職能轉變，充分發(fā)揮村委會、社會組織、社會工作人才隊伍、志愿者隊伍在農村社會保障工作中的作用。改善基層工作條件，加強低保、社會保險、新農合等信息系統(tǒng)建設，提高工作效率，強化服務功能。嚴格規(guī)范申請、核查、審批、公示和備案等各個環(huán)節(jié)，完善公開透明機制，確保農村社會保障政策在基層得到全面落實。分頁閱讀第1頁：一、農村社會保障體系建設進展情況第2頁：三、農村社會保障體系建設下一步工作打算
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